淺議我國農村經濟組織反壟斷豁免

祁 偉

摘要《中華人民共和國反壟斷法》第56條第一次規定了我國農村經濟組織反壟斷豁免制度。本文從反壟斷豁免的基本理論出發,以第56條的規定為切入點,探討了我國農村經濟組織豁免的必要性以及適用豁免的若干問題。

關鍵詞農村經濟組織 豁免 農業

中圖分類號:D920.5文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)10-139-02

《中華人民共和國反壟斷法》(以下簡稱《反壟斷法》)于2008年8月1日起施行,其第56條規定:“農業生產者及農村經濟組織在農產品生產、加工、銷售、運輸、儲存等經營活動中實施的聯合或者協同行為,不適用本法。”這是我國第一次對農村經濟組織反壟斷豁免作出明確規定。本規定一出,意味著農村經濟組織反壟斷豁免得到了法律認可,雖然規定相對簡單,但也是我國反壟斷豁免制度發展的一大進步。

一、反壟斷豁免制度的基本理論

反壟斷法以促進競爭、抑制壟斷,打擊限制競爭為目的,而豁免制度則是在促進壟斷,容忍對競爭的限制。反壟斷豁免,是指某些主體或行為在形式上符合反壟斷法禁止的規定,但從對競爭的損害或對社會公共利益和整體經濟效果、國家的利益以及對技術創新等其他社會目的和法律價值來看,這種行為是有益的,因而具有較大的合理性,而認定其不違法,不追究其責任的一種法律制度。

反壟斷豁免的一般可以分為四個構成要件:1.行為一般構為壟斷。根據反壟斷法的一般性規定,該行為應受到反壟斷法的規制。如果該行為根據反壟斷法的一般性規定,可以直接排出適用的,那么它本身就不在反壟斷立法體系框架下規制,這就無從談起豁免存在的必要性;2.行為所產生的宏觀經濟利益須大于其限制競爭所造成的損害。根據反壟斷法的一般規定,該行為已經構成了壟斷行為,對市場經濟產生了限制競爭的負面影響,這對于市場經濟的自由健康發展是不利的。另一方面,有時壟斷會使企業規模擴大,引起產品成本的下降和經濟效益的提高,在這樣的情況下,反而不損害一般消費者的正當利益,有利于整個社會的經濟效益和資源配置效率,也有利于實現技術的進步與創新。而在損害與利益之間進行比較,限制競爭行為所帶來的社會規模經濟利益大于其所造成的損害,取其利而容其弊,那么就可以認為該行為是在合理原則范疇之內的;3.行為豁免須經法律規定并經法定程序認可。法律適用的前提是必須要有相關法律規定的存在,因此對于反壟斷行為的豁免必須要有法律明文規定。若無反壟斷豁免的法律規定存在,那么就無從談起豁免制度存在的價值。反壟斷豁免還有一個很重要的程序條件,那就是必須由相關機構經過法定程序對該行為的豁免認定。豁免只有經過權威機構以及法定程序的認定,才能夠在有條件的情況下有序進行,否則可能會造成豁免權的濫用;4.行為因豁免而具有合法性。這是該行為適用豁免的結果條件,即該行為由于豁免而不被追究反壟斷法上的責任。行為合法性的肯定,也是對該行為經濟價值的認定,為了實現其經濟價值而不追究其責任。

二、農村經濟組織反壟斷豁免的必要性

(一)農村經濟組織反壟斷豁免取決于農業特殊性

農業給與反壟斷豁免,是由其自身特點所決定的。首先,農業是一個風險度很高的產業,對自然條件依賴性較強。農業生產活動不但要依賴人力、資金、技術等因素的投入,而且還要受到動植物生長發育規律的制約和自然條件的影響。其次,農業生產有一定的周期性,周期性比較長,市場供求是瞬息萬變的,農業生產的變化遠遠趕不上市場的變化,因此農業生產者不便適應市場供求和價格的變化而迅速轉產。第三,農業處于國民經濟中的基礎地位,直接影響人民的基本生活需求。

我國是農業大國,農業在我國國民經濟中處于基礎地位,是人民群眾基本生活需求的重要保障,屬于關系國計民生的產業。我國農業基礎較弱,特別是我國大部分農業的生產、經營還處于小規模的經營狀態,市場化程度較低,在市場競爭中處于弱勢,應給與特殊保護,積極發展農業。農村經濟組織的發展為農業生產提供了聯合經營的可能,對于改善現有農業生產的弱勢地位具有重要意義,因此,農業自身的特點決定了我國農村經濟組織應當予以豁免。

(二)農村經濟組織反壟斷豁免有利于農村經濟發展

總的來說,農村經濟組織中各組織所提供的服務包括了生產、分配、交換、消費的各個環節,形成了一個囊括農業再生產全過程的經濟系統。可以說,農業生產的前前后后任何一道環節上都能找到農村經濟組織的蹤影。日益激烈的市場競爭,使農村經濟組織互相聯合的趨勢加強,從而加強其在市場中的地位。

同時農村經濟組織中大部分組織都是本著為農民服務的宗旨,以發展農村經濟位目標,他們的聯合在原有的基礎上增強了在市場中的地位,從而有利于農村經濟發展,給予其合理的豁免是市場經濟國家反壟斷法的通行做法。對農村經濟組織所作出的協同、聯合等特定壟斷行為,給予反壟斷豁免,更有利于促進大規模區域性、專業性乃至全國性的聯合社的形成,這必然大大提高農業的生產效率,從而促進農村經濟的發展,實現農業現代化。全國性、大規模的農村經濟組織聯合發展,一方面有利于在市場中的談判,使農產品獲得相對有利的價格,降低交易成本;另一方面,通過聯合,有利于參與全國和國際性的合作組織活動,進一步穩定經營,實現國內農村經濟的更好發展。

(三)農村經濟組織豁免有利于我國農村經濟組織發展

農村經濟組織中各組織所提供的服務囊括農業再生產全過程的經濟系統,可以說,整個農村經濟就是農村經濟組織編織的一幅生產網絡。正是由于農村經濟組織反壟斷豁免對于農村經濟發展的重要性,農村經濟組織在我國的發展顯得尤為重要。但是,我國的農村經濟組織發展還是相對不足,實力薄弱,管理松散,數量嚴重不足,其經營領域也非常有限,而政府部門的指導、支持與服務不適應需要。如據統計,我國專業農協的平均規模為38戶,遠遠小于美國平均800戶的規模。同時,農村經濟組織中有相當一部分尚無明確的法律資格,也就沒什么明確的優惠政策,從而使農村經濟的發展受到很大的限制。因此,對農村經濟組織給予保護和反壟斷豁免,促進弱小、尚不具有規模的農村經濟組織的發展,使其拋開思想包袱,積極發展,對促進組織之間經營和服務的聯合以及有關促進社會進步和經濟發展的協議的達成也有重要作用,這樣有利于加快農業產業化進程,促進農村發展和農民增收。

三、我國農村經濟組織反壟斷豁免適用若干問題

(一)農村經濟組織豁免的行為主體

我國國內對于《反壟斷法》第56條中的豁免主體“農村經濟組織”進行界定的學者很多,在此不再一一列舉,本文將農村經濟組織界定為:農村經濟組織,是指從事農業生產經營并以此為主要營業的經濟組織,在我國主要包括農村集體經濟組織、農民專業合作社、農業企業以及農產品行業協會及其他經濟組織。就此概念,由四點需要注意:其一,此處的農業主要是大農業定義,即包含了農(狹義的農業)、林、牧、副、漁五個部門。但農村經濟組織所從事的農業生產經營行為也可以是從農業中釋放出來的,與農業有密切聯系,并非是直接從事五大農業部門中行為。其二,農村經濟組織所從事的商業活動須是為農村經濟發展服務。第三,農業生產經營必須為主要營業,偶爾從事農業生產經營的組織不在該列。第四,此種組織并不僅限于單個農村經濟組織,聯合組織也是包括在內。鑒于以上四點,農村經濟組織可以更具體的類型化為:1.承包經營農村土地或者從事農業生產經營的農村集體經濟組織;2.農民專業合作社;3.從事農產品生產經營的農業企業;4.農產品行業協會;5.以上主體間的聯合組織等。

(二)農村經濟組織豁免的生產領域

《反壟斷法》第56條明確規定豁免的行為必須是覆蓋農產品生產、加工、銷售、運輸、儲存等經營活動中的,因此,農村經濟組織予以豁免的另一重要要件則是其行為必須是涉及農產品經營活動,那么農村經濟組織要確保獲得豁免,就必須知道其生產的產品到底是不是真正的“農產品”。

《現代漢語詞典(2002年增補本)》將農產品定義為:農產品是農業生產的物品,如稻米、小麥、高粱、棉花等。《中國大百科全書(農業)》將農產品解釋為:廣義的農產品包括農作物、畜產品、水產品和林產品;狹義的農產品則僅指農作物和畜產品。《中華人民共和國農產品質量安全法》第2條規定:本法所稱農產品,是指來源于農業的初級產品,即在農業生活中獲得的植物、動物、微生物及其產品。工業生產活動中以農產品為原料加工、制作的產品不屬于農產品。

從以上定義可以看出,《現代漢語詞典(2002年增補本)》和《中華人民共和國農產品質量安全法》均采用的是狹義的農產品定義。從本條反壟斷法豁免的立法目標來看,維護農業生產者利益是首選目標,由此,采用較為狹窄的農產品定義是更為妥當的。當然,如果立法機關認為有必要靈活處理,也可以在具體實施細則中設計一個補充條款“本細則規定的其他產品”。

(三)農村經濟組織豁免的行為

根據反壟斷法第56條規定,本條豁免的行為是農產品生產經營活動中的聯合或者協同行為,從豁免的本質來看,農村經濟組織所實施的聯合或協同行為表面上是符合壟斷行為規制要求,但由于該行為主體和生產領域的特殊性,使得其實施的聯合或協同行為適用豁免。那么本條所指可以得到豁免的聯合或協同行為具體包含了什么樣的行為?

豁免是反壟斷法中一個重要制度,因此本文根據我國反壟斷法的規定將壟斷行為歸納為三大類:壟斷協議、濫用市場支配地位以及經營者集中。我國反壟斷法所規制的壟斷行為包含了以上三大類行為,也都符合聯合或協同行為的特征,但濫用市場支配地位的行為不應當在豁免之列。一方面由于農村經濟組織的經濟實力總體偏小,另一方面農產品季節性又較強,容易腐爛變質,而且多屬大宗產品,這種情況下,他們面對強勢農村經濟組織的要挾往往無能為力。比如,蔬菜產區具有市場支配地位的農村經濟組織,往往以明顯偏低的價格收購蔬菜,或以不公平的超高價格向外地批發銷售蔬菜;農業機械組織在三夏時節,強制用戶接受其提供的下一季機械播種服務作為本季收割農作物的條件;在農產品運輸市場擁有支配地位的運輸公司,強迫農戶接受其提供的運輸服務等情況比比皆是。因此,對于農產品生產、加工、銷售、運輸、存儲等經營活動中的有優勢地位的農村經濟組織如果濫用市場勢力,這種濫用行為不應當得到反壟斷豁免。所以,本條規定予以豁免的聯合或協同行為主要是指壟斷協議和經營者集中行為,農村經濟組織的農產品生產經營活動即使構成排除、限制競爭的協議,或形成具有或可能具有排除、限制競爭的經營者集中,也不受制于反壟斷法的約束。

(四)農業部的特殊地位

我國《反壟斷法》第9條規定了國務院設立反壟斷委員會及其工作職責,第10條規定了反壟斷執法機構的職責及其工作程序,并且規定國務院反壟斷執法機構根據工作需要,可以授權省、自治區、直轄市人民政府相應的機構負責有關反壟斷執法工作。這說明,我國關于反壟斷執法的機構在結構上有三層:國務院反壟斷委員會;國務院規定的承擔反壟斷執法職能的機構;以及經國務院反壟斷執法機構授權的省、自治區、直轄市人民政府相應的機構。嚴格來說,國務院反壟斷委員會不是一個行政執法機構,而是一個組織、協調和指導反壟斷工作的機構。因此可以說,我國目前對農村經濟組織具有豁免審查權力的機構可以授予為農業部以及省級農業主管部門。原因在于,我國的農業在我國的經濟中屬于脆弱而且需要扶持的部門,甚至在政府部門中農業部門也屬于相對弱勢的部門,我國不但需要在法律上賦予農村經濟組織的合法豁免權利,也需要授權農業部門在該法律領域有所作為,畢竟農業部門對農產品和農村經濟組織更加熟悉。

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