完善職務犯罪初查規則的建議

季 萍 黃昕穎

摘要刑事訴訟初查規則是查辦職務犯罪的一種特殊規則,也是有效提高查辦職務犯罪案件的重要措施。在司法實踐中,初查已成為線索調查、審查的重要措施,為查辦職務犯罪發揮了重要作用。當前,在職務犯罪偵查實務中,傳統的偵查方式和手段已經不能適用現行法律追訴犯罪的要求;現有的某些刑事訴訟規則也對查辦職務犯罪措施產生了束縛影響,本文就初查規則現狀及立法完善進行了探討。

關鍵詞刑事訴訟 初查規則 職務犯罪

中圖分類號:D926.3文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)10-098-02

一、職務犯罪初查規則在立法和司法實踐中的現狀

初查規則是對職務犯罪進行刑事立案前的一種調查、審查規則,主要表現于《人民檢察院刑事訴訟規則》之中,在檢察機關查辦職務犯罪案件過程中,檢察機關已形成了初查職務犯罪的工作規則。新律師法已經開始施行,律師開始享有會見權、調查權,使刑事訴訟程序中,訴訟權利在控辯雙方趨于平衡,對于檢察機關查辦職務犯罪產生一定的影響,而初查規則自身的“不限制人身自由”“不訊問被初查對象”等特點,且能采取合法措施最大限度地獲取職務犯罪的證據,使初查工作在職務犯罪偵查中具有積極、重要的作用。

(一)初查規則的淵源、屬性以及內容

初查是立案前對涉嫌犯罪線索進行審查和調查,以判明有無犯罪事實的發生,是否需要追究刑事責任。初查可以審查報案、控告、舉報、自首材料,會見舉報人或其他知情人,進行必要的調查和收集涉案信息等。初查規則是在法律規范上對初查行為的具體規定,初查權是指檢察機關在根據線索對職務犯罪依法具有初查的權利。初查規則的主要淵源是《人民檢察院刑事訴訟的規則》第六章立案中的第二節“初查”(第一百二十七條至第一百三十二條),主要規定了初查的啟動、行使初查權的部門、初查工作所能采取的措施以及對初查結果的處理程序方式等內容。我國《刑訴法》第八十六條規定“……人民檢察院……對于報案、控告、舉報和自首的材料,應當按照管轄范圍,迅速進行審查,……”這一規定,亦是初查規則在刑訴法中的表現。

初查規則具有法律程序的屬性。根據有關規范性文件精神以及《人民檢察院組織法》第十條第二款,《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》(以下簡稱監督法)第三十一條規定。最高人民檢察院對執行《中華人民共和國刑訴法》具有司法解釋權,《人民檢察院刑訴規則》中關于初查規則即具有與法律同等效力,因此初查規則具有法律程序的屬性。

根據最高檢規范性文件規定,初查規則內容主要如下:

1.偵查部門對舉報中心移交舉報的線索進行進行審查后,認為需要初查的,應報檢察長或檢察委員會決定。舉報線索的初查由偵查部門的進行,但性質不明,難以歸口處理的案件線索可以由舉報中心進行初查。

2.初查一般不公開進行,一般不接觸被初查對象;不得對被初查對象采取強制措施;不得查封、扣押、凍結財產。初查可以進行詢查、查詢;可以請紀檢監察、審計等有關機關協助調查;可能請舉報人、可靠知情人和有關單位協調查。

3.偵查部門對舉報線索初查后,應制作審查結論報告,提出處理意見,報檢察長決定。

4.人民檢察院對要案線索初查后的處理情況,應當在作出決定后10日以內按照備案的范圍報上級人民檢察院備案。上級人民檢察院認為處理不當的,應在收到備案材料后10日以內通知下級人民檢察院糾正。

(二)司法實踐中適用初查規則的現狀

當前,檢察機關普遍開展了職務犯罪案件線索的初查工作。由于職務犯罪案件的線索一般來源于舉報材料,通過調查能夠獲取是否有犯罪事實存在,是否需要追究刑事責任,才能夠決定是否立案偵查。在開展初查工作過程中,偵查部門或初查的其他部門依照《人民檢察院的訴訟規則》及最高檢的關于初查的規范性文件依法進行初查。在初查工作實踐中,可以根據案件的調查情況隨時進行立案而進入偵查程序,表現為,初查工作與立案后的偵查工作存在一定的自由裁量的現狀。

1.能夠開展初查工作的部門。根據檢察機關內部職權分工,主要為反貪、反瀆以及舉報中心,另外,監所、民行等部門也可以接到線索后進行初查,反貪污賄賂部門主要針對涉及《刑法》第七章貪污賄賂罪的線索進行初查;反瀆侵權部門主要針對涉及《刑法》第八章瀆職罪的線索進行初查,而對性質不明、難以歸口處理的案件線索才由舉報中心進行初查。從司法實踐看,初查工作已在檢察機關在各職能部門進行了有效地開展。

2.初查工作使用的措施情況。在司法實踐中,不論是反貪反瀆還是舉報中心等部門進行初查工作,一般采取的措施,為詢問舉報人和有關人員,必要時,采取查詢,調取帳冊、物證等措施。初查過程中不得對被調查對象采取強制措施,不得查封、扣押、凍結被查對象的財產,初查期間一般不接觸被查對象。初查形成的詢問筆錄作為立案的重要依據,也在以后的各訴訟程序包括在法庭審理中作為證人證言進行使用。開展查詢、調取時,檢察機關要出示在偵查過程中所使用的查詢、調取文書,從而依照刑訴法的偵查中查詢、調取的程序辦理相關的手段,最后獲取到所要獲取的證據。如果立案偵查進訴訟程序,這所獲取的證據將作為訴訟中的刑事證據使用。

3.在初查工作中,檢察機關存在著與紀檢監察機關、審計等相關部門的協作調查。根據案件線索的調查需要所決定的,最高檢等相關部門聯合下文,要求對瀆職失職犯罪加強與行政機關等相互協調,及時發現犯罪線索。采取協作調查也有利于對案件線索的事后處理,如果不夠職務犯罪的情況下,采取移交的方式解決相關問題,如果符合立案條件,即可及時立案偵查,依法獲取證據,證實犯罪,追究犯罪。

4.初查工作的終結和立案偵查的啟動之間存在自由裁量權。根據現行刑訴法學理論,立案是刑事訴訟程序的啟動,只有進入立案之后才是刑事訴訟程序,才能對犯罪嫌疑人采取強制措施如拘留、逮捕,訊問犯罪嫌疑人等,案件的偵查才能全面開展,才能有效地追究犯罪嫌疑人的刑事責任。初查工作為立案前的一個程序或是一項工作。在線索初查過程中,已對線索的調查采取了一定程度的偵查程序中的措施。初查過程中,也獲取了一定的關于被調查對象的是否犯罪的證據。對確已“有犯罪事實的”“需要追究刑事責任”的情況出現時,檢察機關隨即可以采取立案,采取偵查措施。這時,初查工作是否能夠終結,立案偵查是否應當開始,這在司法實踐中,均由檢察機關自由裁量作出決定。實踐中,根據初查所獲取的證據,證明確有犯罪事實,且需追究被初查對象,隨即當天決定立案,當天采取刑拘措施,即而進入偵查程序。這即是在初查工作終結和立案偵查工作的啟動中所進行的自由裁量的表現。在司法實踐中,這種自由裁量權大量存在于初查工作和立案偵查啟動工作中,也為準確及時地查獲證據查清犯罪事實,追究犯罪人起到一定積極的作用。

(三)初查工作對當前偵辦職務犯罪案件具有重要作用

開展初查工作是當前查辦職務犯罪的一項工作程序,且初查工作具有不采取人身強制措施,不對被調查對象進行訊問的特點,具有能夠全面、和緩、充分、客觀地獲取相關案件線索的證據,能夠對是否立案,追究職務犯罪人是否成功具有積極、重要的作用,也對當前改變由“供到證”,形成由“證到供”偵查模式具有了積極的作用。

當前,初查規則法律規定明確,在司法實踐中有效地執行。隨著訴訟制度的發展,律師權利的擴大和律師介入訴訟的時間前移,增加了偵查難度,而初查規則的存在,為充分、有效地開展職務犯罪偵查起到積極的作用,也為轉變司法觀念起到一定的作用。

二、對職務犯罪初查規則的立法完善

第一,應在《刑訴法》中的“人民檢察院對直接受理的案件的偵查”一節中專門規定“初查”規則。檢察機關查辦職務犯罪案件,依照《人民檢察院刑事訴訟規則》中初查規則經過司法實踐,對案件線索的初查工作已經取得了豐富的經驗,使初查工作在刑事訴訟中的運用已經條件成熟。初查已對職務犯罪案件的偵破發揮重要作用,初查所獲得證據在法庭的控訴起到了積極的作用。然而初查工作中的開展主要還是依據《人民檢察院的刑事訴訟規則》。在法律的位階上,司法解釋效力明顯的低于法律,也使得在刑事訴訟法學理論上,缺乏相關檢察機關初查規則的理論,因此,“初查”規則在法律上應有體現,亦應進行研究探討。

根據現行刑訴理論,立案作為刑事訴訟開始的標志,是每一個刑事案件卻必須經過的法定階段,也是決定是否開始刑事訴訟程序。初查則是立案前的審查、調查程序,初查中獲得了大量的初查對象的犯罪證據,且已查清犯罪事實,確需追究刑事責任,但由于在刑事訴訟法上,卻未有初查程序的規定,因此,現有的刑事訴訟法理論與司法實踐中的初查工作發生了沖突。而這種沖突明顯不利于檢察機關對職務犯罪的追究,也不利于維護公平正義。從這個角度看,初查規則在刑事訴訟中予以規定,具有明顯的正義作用,也節約了國家對追訴職務犯罪的司法資源,維護了國家的利益。

第二,對初查規則中所使用措施應予以規范化,并增加采取特殊初查手段,如“電子偵聽、電話監聽、電子監控、秘密拍照或錄像、秘密監視”等重要的法定手段。在初查工作中所采取的相關措施,將會對相關舉報人、知情人以及相關單位、部門產生一定的影響,因此,應對初查行為進行必要的規范,形成初查規則、初查措施。檢察機關現行的初查措施對初查、立案、偵查等都起到積極的作用。有觀點提出初查偵查化,也就是在初查過程可以使用偵查程序中的除強制調查對象的財產權、人身自由強制措施以外的措施。在司法實踐中,職務犯罪的案件初查過程也就大量地存在初查偵查化的現象。這種現象與最高人民檢察院相關的司法解釋中的“初查一般不接觸被初查對象”,“不得查封、扣押、凍結財產”等規定,并不矛盾。筆者認為,初查偵查化的觀點是值得推廣和支持的,但在初查偵查化理論中,應將初查中的具體措施予以明確化,即明確哪些是禁止性使用,哪些是可以使用。這樣初查即可規范化進行,也有利于防止初查職權的濫用。

對當前初查工作中,能否使用特殊的初查手段,如“電子偵聽、電話監聽...”。這些手段現在偵查階段也尚未有法律授權。隨著刑事訴訟權利分配的變化,控訴職能一方發揮職責的難度增加,偵查獲取材料的困難增大。在現行經濟快速發展,偵查手段也應隨之改變,提高偵查、初查中使用特殊手段已成為可能,也是必須重視的問題。只有這樣,偵查工作才能順利開展,才能有效地、全面地獲取證據,證實犯罪。

第三,對初查工作中所獲取的證據,如果作為刑事訴訟的證據,應在“刑事訴訟證據規則”中予以程序合法性確認。在案件線索進行初查終結之后,可能出現沒有犯罪事實,不需要追究刑事責任,即不予立案;另一種可能就是有犯罪事實,需要追究刑事責任。對于后一種情況,初查工作所按照規則會獲取一定的犯罪證據。這些證據,按照現行最高檢的初查規則,主要包括:證人證言、書證、物證、鑒定結論、勘驗、檢查記錄等。對于這些證據形成于立案之前,而立案提刑事訴訟的起點。從程序上看,這些證據不是刑事訴訟中的獲的證據,在沒有法律明確授權的情況下獲取的證據,有涉及違反程序之嫌。這一問題,在刑事審判過程中,經常會出現控辯雙方爭論的話題。現行刑事訴訟證據規則尚未出臺,對于立案前初查過程中所獲取的證據,在程序上是否具有合法性,已成為一個重要問題。《刑訴法》第四十二條第一款規定“證明案件真實情況的一切事實,都是證據”;第二款規定“證據有七種:……以上證據必須經過查證屬實,才能作為定案的依據;《人民檢察刑訴規則》中已明確規定了“初查”專節,明確可以進行詢問、查詢、勘驗、鑒定、調取證據等不限制被查對象,人身財產權利的措施。從以上法律規定看,初查過程中所獲取的證據從程序上具有法律的效力,因此刑事訴訟證據規則中應對初查中所獲取的證據,確認其在程序上的合法性。

總之,“初查規則”入刑訴法,初查措施法定化,初查證據程序合法化,是完善刑訴制度的一種必要措施,必將在刑事訴訟中確保程序正當性,在保障訴訟正常進行上發揮重要作用。