中美地方環境立法制度的比較研究

王培培

摘要我國地域遼闊,地區之間差異較大,不同的地區出現不同的環境問題,因此有必要進行地方環境立法。由于我國的環境立法起步較晚,在環境立法初期我國的地方環境立法數量就很少,隨著經濟的發展,法制化進程的加快,一系列環境問題的出現,我國的地方環境立法有必要加快和完善。與美國相比,我國的地方環境立法還存在較大差異,因此對中美地方環境立法制度的比較,借鑒美國的地方環境立法,以完善我國的地方環境立法。

關鍵詞環境立法 可持續發展 公眾參與

中圖分類號:D920.4文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)10-035-02

環境立法依效力級別可分為中央環境立法和地方環境立法。中央環境立法是指國家權力機關和國家行政機關針對全國環境保護情況所進行的立法,其在全國具有普遍約束力。地方環境立法是指地方國家權力機關和地方行政機關依據中央立法,結合當地經濟、社會發展和環境保護需要所進行的立法。

地方環境立法是我國環境法律制度的重要組成部分,是環境法制建設的基礎。地方環境立法是指省、自治區、直轄市和省政府所在的市和國務院批準的較大的市以及全國人大常委會授權的經濟特區(主要包括深圳、廈門、珠海、汕頭)的人大及其常委、人民政府,在不違背憲法、法律、行政法規的規定下,根據本行政區域的經濟、社會現狀和發展目標,結合本地區環境資源狀況、生態建設、生態保護、環境管理的具體需要,依照法定權限和程序制定、修改或廢止各種地方環境法規、規章的活動。民族自治地方的人大有權力制定關于環境保護的自治條例和單行條例。但是關于環境保護的自治條例和單行條例可以當地的民族特點對環境法律與環境行政法規的規定作出變通規定,并且不得違背相關上位法的基本原則和對民族自治地方的專門規定。

一、我國的地方環境立法的現狀

1973年第一次全國性的環境保護工作會議拉開了我國環境立法的序幕,1989年我國在對1979年環境法試行修改的基礎上頒布了《中國人民共和國環境保護法》,并在此基礎上采用廢、改、立的方式建立了中國環境法體系。據統計資料顯示,僅1997年至2001年,我國各地共制定環境保護地方性法規122件,地方政府規章530件,各地環保部門會同有關部門制定重要規范性文件1000多件。目前我國地方環境立法多是以國家現有立法為直接依據,根據當地環境保護需要開展立法。在立法質量方面,各地環境立法更加突出地方特色,更加注重可操作性。如北京市重點針對機動車污染防治,黑龍江省突出居民生活環境的保護,上海加強對第三產業的環境管理,重慶強化三峽庫區污染防治,新疆、西藏突出自然生態保護,先后制定和頒布了一大批具有鮮明地方特色的地方環境法規和規章。

二、美國環境立法的簡介

高度分權化是美國政府的一大特點,美國政府明確地對聯邦政府的權力做出了必要的限制和列舉,從而使未授予聯邦政府的權力,使州政府名正言順地予以保留。同時,環境政策在地方、地區、州和聯邦四個政府層次上得以各自依法自行發展、執行和實施。

結合美國的環境保護法體系和環境管理體系,不難得出美國環境立法的特點主要概括為以下兩點:

第一,聯邦政府重視成本效益和經濟效益,利用技術不斷的完善立法制度。如在1977年制定的《清潔水法》中,為控制各種環境資源污染,以技術為基礎,分別根據“最佳污染控制技術”、“最佳可行技術”、“最佳實用技術”等新技術,制定了不同的污染物排放標準。對新污染源的某些規定,在污染不能有效控制的情況下,即使技術上可以做到,若由于經濟上不合理,也因而會遭到廣泛的反對。為實現以最小的費用達到最大限度減少污染物排放總量的目的,在《清潔大氣法》中,美國實行了一種頗具有特色的“抵消政策”和“滄滄政策”。

第二,在政府干預下,廣泛采用了各種經濟刺激的手段。為使資源得到合理配置并使生產價值達到最大值,就必須充分發揮市場機制的作用,讓商品價格充分反映生產成本和效益。但在環境保護領域,普遍存在的“外部不經濟性”,對價格規律和市場機制形成扭曲和沖擊,因而造成“市場失靈”。其根本解決辦法是讓外部的不經濟內部化。這樣就必須在政府的干預下,充分采用經濟刺激的手段。

三、中美在地方環境立法上的不同

(一)立法權限不同

我國是單一制中央集權的國家,中央授予地方立法權。因此,地方環境立法必須在中央的統一領導下進行,地方制定的環境法不得與憲法、法律和行政法規相抵觸,其效力也低于憲法、法律和行政法規。這正是我國一元兩級多層次的多層次的體現。美國是聯邦制國家,聯邦政府和地方各州政府在環境保護上是有所分工的,聯邦政府主要是在承擔著主要的國家責任的基礎上,對國家的利益負責,對外承擔著國際條約談判與簽訂、國內環保法的制定、外海水域的保護管理、各州際政府之間的協調工作以及州政府環保工作的聯合行動。而州政府則進行各種的具體的實施工作。美國州政府重視自己的地方的環保立法。各州的環保立法具有主動性和創新性。

(二)立法的目的不同

1989年我國制定的新的《環境保護法》第1條對立法目的明確規定為:“為保護和改善生活環境和生態環境,防治污染和其他公害,保障人體健康,促使社會主義現代化建設的發展,制定本法。”從本條規定不能發現我國環境立法的主要目的是在傳統的理念上以人本主義與現代環境倫理觀和地球生物圈中心相對立的傳統法律倫理觀仍然在立法者的頭腦中占統治地位。而美國的立法目標提出的比較早,與美國民主的法律和政治背景有著密切的聯系,同時也與美國高度發達的國民經濟密不可分。

(三)環境管理不同

中國現在正處于建設社會主義市場經濟階段,如能夠充分的吸收、借鑒美國外環境立法中的某些合乎國情的手段和政策,勢必對我國的公眾,尤其是企業單位主體更加積極投入到環保事業中去。美國在環境管理方面,市場機制較為完善,聯邦政府積極采取各種環境經濟手段,結合市場機制推行各種環境經濟政策。(如排污權交易)。

四、中美地方環境立法比較的啟示

美國是倡導人權和民主的國家,美國的《國家環境政策法》最早確立的是環境影響評價制度,而我國則是在2002年制定通過的《中華人民共和國環境影響評價法》,雖然這是我國環境法的民主與法制建設的一個突破,也是我國對世界環境立法發展趨勢的一種順應。但是與美國的環評制度有三十年的差距,因此需要借鑒美國的環評制度,我國的《環境法》僅對環評制度作了原則性的規定,非經單行法或實施細則的具體化難以實施,因此應該借鑒美國《國家環境政策法》有關環評制度的規定修訂現行環境法豐富其內容包括實施的對象及范圍、評價的內容和方法、以及標準體系等事項,能做為具體制度運用的依據。另外,行政法制觀念的確立、行政公開化、人民行政民主化的要求等等,都需要公眾參與,環境影響評價的實施也離不開公眾的參與。

在地方環境立法中引入聽證制度,人們對立法過程的參與是共和制度下不可或缺的環節。聽證制度則在立法過程中更多的體現民主,1996年《行政處罰法》第一次規定了聽證制度,該法第42條詳細的規定了聽證程序。2000年通過的立法法正式將聽證制度引入了立法程序,其中第34條規定了“列如常委會會議議程的法律案,法律委員會有關專門委員會和常委會工作機構應當聽取各方面的積極意見。聽取意見可以采取座談會論證會、聽證會等多種形式”。在地方環境立法中,為了避免環境立法的隨意性、主觀性,防止立法的偏廢,實行聽證制度,邀請與地方環境立法有利害關系的企業事業單位、公民參加立法程序,對立法的可行性和必要性提出合理性的建議,這樣還可以提高公眾的環保意識,宣傳環保。

美國的民主制度建立的比較早,法制體系也比較完善,我國在民主化建設過程當中,要建設中國特色的法制化國家,必須借鑒美國的立法制度和經驗。地方環境立法是我國環境立法的重要組成部分,因此學習國外先進的立法例,把美國先進的環境立法制度適當合理地引用到我國的環境立法中,發揮法律的政治經濟等功能,保護我國環境資源,實現環境的可持續發展和人與自然的統一和諧。

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