解決“三農(nóng)”問題需制度變革

于建嶸

農(nóng)民的土地權(quán)利和集體財(cái)產(chǎn)不能落實(shí)為財(cái)產(chǎn)性收入，農(nóng)民工不能在城市享受同等社會(huì)公共產(chǎn)品和福利，很大程度上與城鄉(xiāng)二元體制有關(guān)。

建國(guó)60年來，我國(guó)的農(nóng)村、農(nóng)民和農(nóng)業(yè)都發(fā)生了前所未有的巨大變化。特別是從1978年實(shí)現(xiàn)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，對(duì)由理想主義主導(dǎo)的以人民公社為代表的農(nóng)村制度的務(wù)實(shí)改革，使得農(nóng)村壓抑的生產(chǎn)力得到了釋放，廣大農(nóng)民在政治、經(jīng)濟(jì)權(quán)利上得到一定程度的“解放”，糧食增產(chǎn)，農(nóng)民增收，很大比例的青壯年農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，農(nóng)民生活得到改善的同時(shí)，也獲得了更多的自由和權(quán)利。

但另一方面，一些農(nóng)村制度仍然在制約“三農(nóng)”問題的解決，如農(nóng)村集體土地制度、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織制度和城鄉(xiāng)二元體制等沒有得到真正的突破。

在我國(guó)，目前土地分為國(guó)有和農(nóng)村集體兩種所有制形式，農(nóng)村土地不能直接進(jìn)入開發(fā)市場(chǎng)的限制，法定的征地補(bǔ)償是按“彌補(bǔ)現(xiàn)有直接損失”的思路而非按照土地市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)差，共同造成農(nóng)村土地不能實(shí)現(xiàn)最大價(jià)值，把“利”讓給了政府或開發(fā)商。而農(nóng)村土地的集體所有制，造成土地補(bǔ)償不是直接給予受影響的農(nóng)戶，而要經(jīng)過村等集體經(jīng)濟(jì)組織的分配。這其中存在的不透明、腐敗等問題，直接影響到農(nóng)戶的利益。

農(nóng)村現(xiàn)行的集體經(jīng)濟(jì)組織制度，仍受到“社會(huì)主義公有制”的極大影響，而缺少現(xiàn)代法律因素，難以保障農(nóng)民個(gè)人在其中的利益和支配權(quán)。它既非法律規(guī)定的“按份共有”，也不是“共同共有”，農(nóng)民的這部分財(cái)產(chǎn)權(quán)是“虛化”的。現(xiàn)代化社會(huì)的基礎(chǔ)之一，是個(gè)人財(cái)產(chǎn)及派生權(quán)利的明晰和自由處置，這種無法落實(shí)到個(gè)人頭上的集體財(cái)產(chǎn)，顯然不利于農(nóng)民的發(fā)展。即使在廣東、浙江、江蘇、北京等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，部分集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行了股份合作制改造，成員可以憑股份領(lǐng)取分紅，但對(duì)如何分紅并沒有太多發(fā)言權(quán)，并且仍受到“身份”的限制，不能自由轉(zhuǎn)讓這些股份，很多時(shí)候放棄原戶籍就等于放棄這部分財(cái)產(chǎn)。這無論對(duì)村民個(gè)人進(jìn)城還是整個(gè)村莊的城市化進(jìn)程都起到了阻礙作用。

而城鄉(xiāng)二元體制，不僅是戶籍管理上區(qū)分“農(nóng)民”和“居民”，背后更代表不一樣的福利待遇和治理方式，意味著一國(guó)之內(nèi)存在兩種國(guó)家與國(guó)民間關(guān)系。國(guó)家區(qū)別對(duì)待國(guó)民，對(duì)其承擔(dān)不同的責(zé)任，違反了《憲法》中中華人民共和國(guó)公民法律面前一律平等的神圣宣言，是農(nóng)民身上難以去除的身份“枷鎖”。農(nóng)民的土地權(quán)利和集體財(cái)產(chǎn)不能落實(shí)為財(cái)產(chǎn)性收入，農(nóng)民工不能在城市享受同等社會(huì)公共產(chǎn)品和福利，很大程度上與此有關(guān)。如果說以前的農(nóng)民主要是被束縛在土地上，在土地對(duì)農(nóng)民的重要性日益減低的今天，他們首先是被農(nóng)民這種“身份”所約束。

因此，我主張對(duì)以上農(nóng)村基本制度進(jìn)行改革，以破除其中不適合農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展，束縛農(nóng)民致富能力的因素。具體有以下幾個(gè)層面的工作要做。

第一，“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”這一模糊概念需要在法律上進(jìn)行明確，其性質(zhì)、地位、與組織成員的關(guān)系、內(nèi)部結(jié)構(gòu)、議事規(guī)則、分紅方式，其成員的資格、權(quán)利義務(wù)、加入與退出，其與“村”和“村民委員會(huì)”的關(guān)系等，必須以法律的語言重新表述。“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”雖然在現(xiàn)行法律法規(guī)中并不少見，但它只是一個(gè)由歷史形成的既成事實(shí)，是特定部分農(nóng)民的集合，而不是具有嚴(yán)格內(nèi)涵和外延的法律概念，更不是經(jīng)過嚴(yán)格注冊(cè)登記的法人或團(tuán)體。因此它只是一個(gè)抽象的、沒有法律人格意義、不能具體行使對(duì)土地及其他生產(chǎn)資料、財(cái)產(chǎn)等進(jìn)行有效監(jiān)督和管理的集合群體，而不是法律關(guān)系的主體。這嚴(yán)重不能適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)的要求，亟需改變。

當(dāng)然，要在法律上加以明確，前提是實(shí)踐層面上經(jīng)過了充分的“創(chuàng)新”與“實(shí)驗(yàn)”，并吸取各地方立法的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)。現(xiàn)在可以做的起碼是不限制對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織現(xiàn)代化的探索。比如對(duì)其進(jìn)行公司化改造，農(nóng)民作為股東參加管理，對(duì)如何分紅有表決權(quán)。農(nóng)民以各種方式獲得城市戶籍時(shí)，可以由村集體回購股份、向其他村民轉(zhuǎn)讓股份等，將集體財(cái)產(chǎn)中屬于自己的份額“變現(xiàn)”，而不是轉(zhuǎn)變“身份”即要以放棄財(cái)產(chǎn)為代價(jià)。

第二，對(duì)農(nóng)村土地所有權(quán)的主體加以明確，改革現(xiàn)有的征地及補(bǔ)償制度，逐步開放農(nóng)村建設(shè)用地市場(chǎng)。依據(jù)我國(guó)相關(guān)規(guī)定，農(nóng)村集體土地所有權(quán)的法定主體是三個(gè)層級(jí)的“農(nóng)民集體”，即“村農(nóng)民集體所有”、“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有”和“村內(nèi)兩個(gè)以上的集體經(jīng)濟(jì)組織中的農(nóng)民集體所有”，但卻沒有明確規(guī)定“農(nóng)民集體”作為土地所有權(quán)主體的構(gòu)成要素和運(yùn)行原則，沒有明確產(chǎn)權(quán)代表和執(zhí)行主體的界限和地位；沒有解決“農(nóng)民集體”與農(nóng)民個(gè)人的利益關(guān)系。國(guó)家嚴(yán)禁土地所有權(quán)買賣、出租、抵押或者以其他形式轉(zhuǎn)讓，使農(nóng)村集體土地所有權(quán)處于一種完全無價(jià)格衡量的“虛擬財(cái)產(chǎn)”狀態(tài)。農(nóng)村集體土地所有人——“農(nóng)民集體”只能是象征意義的所有者，而不能將其所有的土地量化確定為具體的財(cái)產(chǎn)，更不能進(jìn)行社會(huì)財(cái)產(chǎn)交換。為此，就必須改變農(nóng)村現(xiàn)存的土地制度，明確農(nóng)民的權(quán)利。先從法律上把土地還給農(nóng)民，然后再考慮用市場(chǎng)手段來解決農(nóng)地征用問題，探索建立農(nóng)地交易方面的制度。只有農(nóng)民擁有了土地的長(zhǎng)期使用權(quán)，才能改變目前土地征用過程中價(jià)格偏低的狀況，才能保證農(nóng)民在進(jìn)入城市非農(nóng)部門時(shí)能夠支付轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)和社會(huì)保障的成本。

第三，加快破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。土地權(quán)利和集體財(cái)產(chǎn)中所占份額能不能真正成為農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)，最后的障礙就是身份的束縛。只有可以自由地向城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)讓，向村以外的其他農(nóng)民轉(zhuǎn)讓，實(shí)現(xiàn)自由流通，才可以使農(nóng)民將其財(cái)產(chǎn)向村外轉(zhuǎn)移，讓農(nóng)民身份、戶籍的轉(zhuǎn)變不影響其財(cái)產(chǎn)權(quán)利的行使，從而幫助其轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻瘢涌斐鞘谢倪M(jìn)程。另外，要加大務(wù)工地政府對(duì)農(nóng)民工的責(zé)任，為其向市民轉(zhuǎn)變提供條件。也就是說，解決“三農(nóng)”問題，不可能局限在農(nóng)村的范圍之內(nèi)，而是需要整個(gè)社會(huì)的協(xié)調(diào)。

這三方面的變革不是各不相干，而是互相影響、制約，是一個(gè)系統(tǒng)的工程，變革的難度是有的。但更大的困難則來自社會(huì)中的阻力。比如，一些地方政府為保持世界工廠的地位，有繼續(xù)壓迫農(nóng)民以提供廉價(jià)勞動(dòng)力的需要，而保持城鄉(xiāng)二元體制對(duì)既得利益者(富裕地區(qū)、城市)更加有利。再比如，維持目前的土地集體所有、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織似乎更能體現(xiàn)我們社會(huì)主義的性質(zhì)。但經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展不能以剝削農(nóng)民為代價(jià)，執(zhí)政者要有勇氣和決心來加以改變。后者則是假想出的理由，這不僅因?yàn)闉榧w所有制注入現(xiàn)代化因素并非等于要一步到位地廢除，更由于城市的改革實(shí)踐已經(jīng)證明，即使多種所有制并存，也不代表國(guó)家的社會(huì)主義性質(zhì)就會(huì)發(fā)生變化。

總之，從歷史經(jīng)驗(yàn)中可以發(fā)現(xiàn)，制度的改革曾帶來農(nóng)村地區(qū)的快速發(fā)展。今天要徹底解決“三農(nóng)”問題，也必須從進(jìn)一步改革農(nóng)村制度入手。畢竟“多予少取”的新農(nóng)村建設(shè)僅是種“輸血”措施，而更重要的是增加農(nóng)村“造血”功能。要讓農(nóng)民富裕、農(nóng)村繁榮、農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)，必須增強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)創(chuàng)造財(cái)富的能力，這遠(yuǎn)比分配制度的改革更為重要。