國外財政轉移支付制度的發展沿革及經驗借鑒

羅　紅

中圖分類號:F811.2 文獻標識碼:A

內容摘要:本文闡述了轉移支付制度的含義,說明了轉移支付制度當前存在的各種問題,具體研究了各國轉移支付的成功經驗,并以此為依據分析了我國可以借鑒的因素,最后提出我國財政轉移支付制度改革的政策建議。

關鍵詞:轉移支付制度 事權 財權 目標定位 支付結構

當前轉移支付面臨的困境

財政轉移支付也稱財政轉移支出,本意是財政資金轉移或轉讓。轉移支付制度是分級預算體制的重要組成部分。根據分級預算管理體制,上下級預算主體間、同級預算主體間的收支規模不對稱,轉移支付制度就是均衡各級預算主體間收支規模不對稱的預算調節制度。

(一)政府財權、事權劃分不對稱

自從我國實行分稅制財政體制以來,對財權的劃分還比較明確,而對事權的劃分界定不清晰。財權與事權的不對稱直接導致了各級政府之間對事權和財權支出范圍的隨意和盲目劃分,撥付出去的財政轉移支付資金的運用隨意性很大,產生上下級政府對同一項公共服務重復提供或對某些地區急需的公共服務因上下級政府推諉責任而無人提供的現象,而且事權劃分的模糊和財政支出范圍劃分的混亂導致很難對地方政府進行績效審計和考核,很難快速和明確地界定當事人之間的責任分配,由此導致財政支出整體效益的低下。

(二)財政轉移支付制度目標定位不準

我國建立財政轉移支付制度的最終目標是為了向全社會提供相對均等化的公共產品和服務,將財政轉移支付資金用于最需要的地區,而不是能夠帶來最大經濟收益的地區。我國很多地區由于對財政轉移支付制度的理解存在著各種偏差,大都認為財政支付轉移制度是加大地方投資的重要渠道,總是將財政轉移支付所得的款項劃分給經濟較為繁華的地區,妨礙了公共產品和服務均等化的順利實現,造成貧困山區和弱勢群體的財政轉移支持獲得很少。

(三)財政轉移支付結構不合理

在我國的財政轉移支付構成中,用于稅收返還及補助的數額偏大,而用于縮小地區差距的數額又偏小。而稅收返還是以保證地方既得利益為依據的,實際上是對收入能力強的地區傾斜,與公共服務均等化的目標相偏離,致使西部許多地區由于財政均等能力不足長期無法實現財政平衡。稅收返還延續和固化了原有的不合理的利益分配格局,逐步拉大了地區差距。財政補助由于缺乏科學依據,透明度不高,隨意性很大,常常出現上下級政府討價還價的問題,明顯有失公平。專項撥款也由于缺乏完善的法律依據和有效監督,運作不規范,經常成為地方政府平衡地方財政的工具。

(四)地方轉移支付難起作用

現行分稅制在增加中央宏觀調控的同時,減少了省級財政從增量收入中的份額,迫使地方政府縮小轉移支付的規模。加之,一些地區甚至將中央的轉移支付資金截留在省一級,造成省以下的轉移支付制度的調整財力不平衡方面沒有發揮應有的作用。在地方法定之處和專項配套壓力增大的情況下,縣鄉財政困難日益突出,甚至于無法完成各種規定項目,縣鄉對項目的支持只能夠以拖為辦法。

(五)轉移支付難以短期內實現地區均衡

由于我國經濟發展在很大程度上存在不平衡的現象,對于沿海地區,往往經濟發展比較快速,而內陸地區發展經濟的規模是受到局限的客觀原因,財政收入發展一直處于比較緩慢發展的階段,因此需要大量的財政轉移支付,才能夠促進經濟的發展。但由于轉移支付無法實現地區平衡,導致了內陸地區財政資金無法快速到位的情況經常發生。

(六)財政轉移支付制度的預期效果不明顯

現存的轉移制度不夠透明,沒有統一的部門,預算編制由下而上,加上中央不少體系功能都有轉移支付的功能,缺乏協調和配套轉移支付的能力,很容易造假。此外,要上的項目可能由于地方配套資金不到位而落空,從而財政轉移支付制度難以進行有效的監控和管理。

國外轉移支付的現狀闡述

(一)美國

美國的專項轉移支付分為兩種基本形式:一是項目專項補助,聯邦政府可根據自己意愿確定補助標準;二是公式專項補助,聯邦政府依據有關法律規定的公式確定補助對象和補助標準。其中,公式專項補助占1/3,項目專項補助占2/3。在轉移數額上,專項補助占有較大比重;在使用上,一般聯邦對州一級的補助主要用于失業救濟和其他福利轉移支出,州對地方一級的補助則主要用于教育。

(二)加拿大

加拿大的轉移支付包括:一是財政均等化計劃,二是固定項目補助,三是援助撥款計劃。加拿大的固定項目補助是聯邦政府對省級政府負責的兩項主要公共服務健康和高等教育進行專項補助的一種形式,其目的在于使各省負責的兩項主要的公共服務教育和衛生能夠達到國內平均水平。加拿大援助計劃是聯邦政府對省在社會福利領域提供資助的一種形式,包括盲人補貼、老年人補貼、殘疾人補貼和失業救濟,其目的在于消除和制止貧困,提供基本的社會保障,并帶有聯邦與省雙邊協議的某種性質。對一般省份,聯邦政府負擔支出的一半;對較富裕的省份,聯邦政府則負擔支出的一半以下。

(三)日本

在日本的轉移支付制度中,并不僅僅使用某一種補助方法,而是綜合運用規定用途與不規定用途、附加條件與無附加條件的補助方式。一般地,中央政府為了平衡各地區財政收入水平差異,則采取不規定用途的無條件補助方式,這樣能夠直接增強低收入地區的財政能力;而為了增強地方提供某一種或幾種公共產品的能力,則較多地采用附加條件的專項補助方式。通常,一般性補助是促進公平、實施地區間財政收入協調政策時所采取的主要方式,而專項補助則有利于達到效率目標,提高公共產品的供給水平。因此,這種交叉運用有主次之分。

國外財政轉移支付制度的相關啟示

無條件財政轉移支付對資金的使用沒有明確的規定。無法明確掌握資金使用在最優先選擇的公共物品上的這類資金,雖然沒有明確的規定需要使用的方面,但是對這筆資金的使用,政府能夠有較大的自主權力,能夠按照本政府所需要的資金進行統籌分配。這有利于地方政府實現政府內對資金的規劃和對國家專項投資進行有效的改善。

中央政府利用非配合財政轉移支付支持地方政府供應特定公共物品和服務,可以使地方將補助金全部供應特定公共物品和服務的政策目標。但是,它可能造成中央政府在供應該公共物品和服務上對地方政府的替代作用,不利于提高地方政府的積極性,造成地方居民福利水平的非最優化。

中央政府為實現促進地方在某一特定的公共物品和服務增加供應的政策目標時,配合形式的財政轉移支付是達到預期政策目標的最佳形式。與無條件財政轉移支付相比,達到相同政策目標,中央政府所需支出的補助金較少,而且要求地方政府進行配合,可以提高地方政府的責任感和積極性。與非配合財政轉移支付相比,配合財政轉移支付更易達到預期的政策目標,也不會造成地方居民福利損失。

進一步完善我國財政轉移支付制度的建議

明確劃分中央政府和地方政府之間的事權、財權的范圍。財政轉移支付手段應當以事權和財權的明確合理劃分為基礎。我國憲法對中央政府和地方政府的職權進行了規定。政府間的事權劃分應當以成本效益分析為標準,將政府間相互交叉的事權徹底分開,明確各級政府的開支責任,對政府間的共同事務,應當按照支出責任和收益程度的大小確定負擔的比例,并以財政轉移支付的方式將資金歸集到承擔具體事務的政府。

按照財政轉移支付制度的目標實現重新定位。根據我國的實際情況,對我國財政支付制度目標應明確分配財政資金,按照本身的需要對資金、對財政支付統籌規劃。按照各個地區的財政預算進行合理劃分,同時也應該預計規劃新的大型項目規劃預算方針。

大力優化財政轉移支付結構。世界各國的政府間轉移支付大都采取復合型,即多種轉移支付手法的綜合運用。一般說來,這些形式大致可分為一般性轉移支付、專項轉移支付和分類轉移支付三類。一般性轉移支付是不附帶使用條件或無指定用途的轉移支付,其目標是重點解決各級政府之間財政收入能力與支出責任的不對稱問題,使接受轉移支付的地區能有足夠的財力履行政府的基本職能,提供與其他地區大致相等的公共服務。專項轉移支付大多帶有定向支援、定向加強和委托辦理的性質和特點。分類轉移支付,一般只是指定轉移資金的大的使用方向,而不規定具體的使用項目,接受此種轉移支付的政府擁有一定的決策權。在選擇新的轉移支付形式時,上述三種當然都應加以考慮。但就我國近中期的實際情況看,當轉移支付的模式確定后,似應建立一種以一般性轉移支付為重點,以專項轉移支付相配合,以特殊性轉移支付作補充的復合型形態為宜。

盡快完善省以下財政轉移支付制度。近年縣鄉財政收支矛盾加劇,基本保障能力脆弱,相當一部分縣(市)財政支出對上級財政轉移支付依存度越來越高,有些縣鄉財政工資按期發放都存在困難。這就要求省級財政一方面能統籌兼顧,通盤考慮,在規范收支行為的基礎上,提高財政的協調功能,對國民收入進行再分配。按照均等、效率和可計量的尺度,從廣義上確定一個最低補助標準。另一方面,完整意義的財政轉移支付體系包括中央對省、省對市、市對縣鄉的多層次的縱向的財政轉移支付及省與省之間的橫向的財政轉移支付。目前,中央對省級的財政轉移支付好于省以下地方政府的財政轉移支付。相對來說,省以下財政轉移支付制度步履緩慢,這勢必影響了我國整個財政轉移支付體系的全面確立。

逐步建立縱橫交錯的財政轉移支付形式。根據我國實際情況,可以實行縱向財政轉移支付為主、橫向財政轉移支付為輔、縱橫交錯的財政轉移支付制度。首先,我國中央政府財力比較緊張,具有橫向財政轉移支付的要求。改革開放以來,由于財政體制原因,中央政府的財務窘迫,已連續多年出現高額財政赤字,不得不靠發行國債維持,國債依存度高達50%以上,造成中央財政的沉重債務負擔。在這種情況下,如果再單純依靠中央財政的縱向財政轉移支付來平衡地區間的財政差額,則會更加劇中央財政的財力緊張狀況,從而影響中央政府行使宏觀調控職能。其次,地區財力差異很大,具有橫向財政轉移支付的能力。由于受自然、歷史、現實條件所限,各地區經濟發展極不平衡,地區財力極不均衡且差額較大。再次,在我國實行橫向財政轉移支付具有一定的基礎。過去我國雖然沒有直接的橫向財政轉移支付方式,但是各地區之間的人才、物力方面的交流,對受災地區的支援,發達地區對欠發達地區的對口扶持等形式(雖不規范、明確、固定),其實質是地區之間的橫向財政轉移支付,并且取得了一定的成效。

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