WTO下我國幼稚產業適度保護的思考

邱亦維

中圖分類號:F752 文獻標識碼:A

內容摘要:加入WTO,對每個發展中國家的幼稚產業都是個巨大的挑戰。我國加入世界貿易組織后,一些競爭力較弱的產業不可避免地受到沖擊,因此對WTO幼稚產業保護條款的研究以及制定相應的政策是必要的。本文在分析了WTO幼稚產業保護條款的內涵和我國幼稚產業保護的現狀及存在問題的基礎上,深入探討了我國如何更好地援引WTO幼稚產業保護條款,從政府、企業和個人三個不同層面采取相應的措施,科學構建我國幼稚產業適度保護體系。

關鍵詞:WTO條款 幼稚產業 適度性保護

中國入世后,原先的各大產業都受到前所未有的挑戰,一些處在起步階段的幼稚產業更是首當其沖。因此,如何正確理解和把握入世對國內幼稚產業的影響,并發掘解決負面影響的途徑和方法,將對我國幼稚產業在面對經濟全球化的背景下如何更好地發展有一定的指導意義。

WTO幼稚產業保護條款中適度保護的內涵

所謂幼稚產業保護,是指對那些當前還不成熟,經不起國外同類產業競爭,且具有潛在比較優勢,如果采取適當保護性政策進行扶持,將對本國經濟發展產生重要作用的產業,對此,國家需要采取過渡性保護的政策。這是由美國經濟學家亞里山大漢密爾頓1791年在《制造業的報告》中提出的,并在19世紀由德國經濟學家府弗里德希李斯特進行了全面闡述和發展。

對幼稚產業進行保護的理論與實踐由來已久。從早期的貿易政策看,最初貿易保護的初衷不外乎為了保護幼稚產業,這似乎是人們潛意識中的“保護弱者”這種心理傾向的一種自然流露和表現。幼稚產業理論的主要政策工具是利用較高的保護性關稅保護和扶持本國的幼稚產業。運用此政策工具的理論上積極效應表現為:保護性關稅的征收將導致外國進口產品的成本提高,使得進口產品在進口市場上的價格競爭力有效弱化,從而為保護幼稚產業提供了比較廣闊的市場空間。漢密爾頓和李斯特的幼稚產業保護理論的創立,標志著與自由貿易理論體系相對立的貿易保護體系的形成。

對幼稚產業是否需要進行必要的保護與扶持,長期以來經濟理論界對此爭論不休,觀點不一。WTO對幼稚產業保護進行如下界定: 允許一個國家為了建立一個新工業或為了保護剛建立不久、尚不具備競爭力的工業而采取的進口限制措施,對于被確認的幼稚產業可以采取提高關稅或實行進口許可證等方式加以保護。然而,幼稚產業保護論的經濟效應仍需要大量的實證數據支持。

產業適度保護指的是對不同的工業部門采取不同程度的、適合產業快速發展的保護措施。適度保護在適度性上包含兩方面的內容:一方面指某一時刻保護大小的適度,比如某時保護關稅的稅率、關稅水平等;另一方面指保護的持續時間,即保護時期的適當。對于這兩方面適度性的把握,在依照保護幼稚產業的標準基礎上,必須能產生足夠的激勵,因為激勵不足會引起競爭不足,競爭不足必然使受保護產業沒有成長壯大的動力,技術進步緩慢,因而產業很難形成比較優勢。正確理解幼稚產業的適度保護,就必須把握以下的基本特征:適度保護是一種選擇性保護、暫時性保護、動態性保護、扶持性保護、綜合性保護、間接性保護以及合法性保護。

我國幼稚產業適度保護的現狀

我國是一個產業部門較為齊全的大國,但許多產業的發展水平與發達國家相比有著較大的差距。建國后特別是20世紀80年代以來,我國政府相繼出臺并實施了一系列保護幼稚產業的政策措施,其基本措施是憑借保護關稅和非關稅壁壘建立起雙重屏障保護幼稚產業成長,主要非關稅壁壘措施包括計劃限制、許可證限制、經營限制、外匯限制、進口審查限制和價格限制等;同時,憑借政府作為國有資產的所有者和管理者的地位,通過直接投資、行政計劃和調節等途徑,直接干預和推動幼稚產業的成長,發揮其在幼稚產業成長這一領域內的資源動員能力和實際組織者的影響。

除了上述保護措施外,我國也通過財稅、金融、價格和技術等手段對幼稚產業進行間接扶持。但從實際的保護效果來看,較之發達國家, 近20年來我國大多數幼稚產業的成長尚未形成在自由貿易中穩定生存和發展的基本國際競爭力。不但如此,還產生了很多因保護而引起的負面效果,以至于有人對幼稚產業保護的必要性提出質疑并提出反對意見,在理論界引起了爭論。我國加入WTO雖然意味著要承擔開放市場的義務,但這并不等于說要立即全面開放市場完全參與競爭。鑒于現狀,我國保護幼稚產業成長的政策原則和具體手段在加入WTO后必須做出相應的調整和創新,并且需要大力和快速的推進這種調整和創新。

我國援引WTO幼稚產業保護條款的可行性及注意事項

(一)可行性分析

我國援引WTO幼稚產業保護條款具有一定的可行性:其一,中國在1986年正式提出恢復締約國地位的三項原則,其中之一就是以發展中國家的地位恢復締約國地位。同時,在《中國加入WTO協定書》和工作組的審議報告中,對中國也沒有做出任何不能援引或限制援引的規定。另外中國現階段的經濟狀況亦符合該條款中“只能維持低生活水平”和“處于發展初期階段”的規定。其二,締約方國民經濟發展計劃或政策可以作為對特定產業進行保護的依據。改革開放以來,我國政府十分重視國民經濟和社會發展規劃的制定,因此我國可以以這些規劃或計劃為依據要求對有關產業進行保護。

(二)注意事項

1.需要適度而謹慎。援引幼稚產業保護條款以保護國內工業是符合WTO規則的正當行為,只要國家經濟發展計劃和政策的確需要,我國就要適當地予以援引。但同時也要看到,援引幼稚產業保護條款,無論是修改或者撤銷關稅減讓,還是實施數量限制,通常都會導致其他受影響成員國要求協商以進行關稅調整的要求,這意味著我國在其他產業將做出更多的市場準入承諾或者我國其他產業出口機會將減少,因此,在援引WTO幼稚產業保護條款時不可不慎重。有關研究已表明:對幼稚產業進行貿易保護的綜合經濟效應是不確定的,因而這類保護政策應當慎用。

2.要避免對幼稚產業過度保護。許多研究和事實證明,某些幼稚產業一旦獲得貿易保護,這種貿易保護往往伴其始終,即使其已步入成熟期,當初的貿易保護也極難取消。比如我國的汽車工業長期以來受到政策的傾斜,使其處在相對安逸、缺乏競爭的環境中,對自身創新也就缺少動力,這對培養其國際競爭力是不利的。另外,如果政府取消貿易保護后,勢必會影響受保護行業的利潤水平, 減少該行業的就業機會,造成結構性失業問題并會引發一系列的社會動蕩,政府出于維護社會穩定考慮, 也就往往傾向于保留原有的保護政策。

適度的競爭將會促進國內產業的發展,而過度保護會喪失自由貿易本來可以帶來的好處,導致資源的低效配置,這是戰后發展中國家幾十年經濟發展和對外貿易實踐中總結出來的經驗。因此,在援引幼稚產業保護條款時,我國應將保護限定在一定程度內,使受保護的產業能在一定競爭壓力下發展壯大,并最終甩掉保護,與國外產業進行平等競爭。因此,如何全方位把握幼稚產業保護的度值得深思熟慮。

3.對幼稚產業要有清晰的界定。科學技術的進步既創造了不少新的朝陽產業,也使不同產業間的替代性大為加強,當某些被保護的幼稚產業由于宏觀經濟環境的變化和科學技術的進步而變為夕陽產業時,最好的選擇是讓這些產業在競爭中自生自滅。對于中國來說,界定和選擇幼稚產業是一個極其重要的問題。作為受保護對象的幼稚產業,一般來說應該同時是朝陽產業又是戰略產業。保護面不宜太寬,這樣才能確保有限的資源用在亟需的領域。對幼稚產業錯誤的界定會導致將夕陽產業當作朝陽產業從而造成資源的巨大浪費,因而在確立保護政策前必須極其慎重地界定和選擇幼稚產業。應將幼稚產業保護條款的援引定位為預防性保護措施,同時有利于我國產業結構的優化。如果根據科學測算,不預先或及早采取保護措施,我國競爭力較弱的關鍵產業將受到沖擊,以致無法建立和發展,則可以援引幼稚產業保護條款加以保護和防范。至于外國進口對我國產業已造成嚴重損害事實的情形亦可援引相關幼稚產業保護條款。

我國經濟發展和科技進步具有關鍵或者戰略意義的部門,如汽車行業、高新技術產業等等,是援引幼稚產業保護條款的主要對象。對我國經濟發展具有重要意義的產業,如原材料工業、裝備制造業等,在一定條件下亦可援引幼稚產業保護條款。對我國經濟發展只具有一般意義的產業可考慮不援引幼稚產業保護條款,改用保障措施、反傾銷等方法加以保護。

我國幼稚產業適度保護應采取的措施

一個國家的發展要求在文化、物質、政治、軍事等多方面協調發展,而工業發展則是前提。面對激烈的國際競爭,后起國在工業發展的初期必須有適度的貿易保護,否則,本國的工業就很難發展起來。從動態的角度看,對新興產業的保護還會出現技術轉移和產業關聯等外部經濟效應,從而使一國的資源稟賦狀況發生根本性的轉變。我國在進行幼稚產業適度保護前,需從以下幾方面做好準備并采取相關措施。

(一)政府層面應采取的措施

1.從政策上引導適度保護。產業保護政策中最容易出現的偏差是“過度”保護。沒有競爭激勵機制的單純保護,有可能造成無效保護,即使實行長時期的高保護,對促進產業發展也無濟于事,這種無效保護常常也被稱為“過度”保護。 “過度”保護并不是高保護,它是一種片面保護,是國家在給本國產業補充單方面保護“營養”的同時,忽略了市場競爭方面的“營養”,即一方面市場競爭的“營養”嚴重不足,另一方面保護“營養”相對過剩。中國轎車工業長期以來一直受到高保護,但由于沒有市場經濟條件,缺乏競爭激勵,因而只能在低水平上徘徊。因此,在產業政策上盡可能避免保護的“過度”或“不足”,保證保護的適度性和有效性。

2.加快相關法律法規的健全。國家要制定出合理的產業政策,確立幼稚產業重點發展的優先地位,利用政府在調節和分配資源中的作用,使其享有金融、財政、外貿等方面的一系列優惠,并協調國內其他行業和企業與之合作,促進幼稚產業競爭力的整體提高。同時,要切實利用法律手段保護幼稚產業。世貿組織一般禁止使用數量限制措施,但允許各國使用反傾銷、反補貼等手段。對此,烏拉圭回合專門訂有《反傾銷協議》,《補貼與反補貼協議》和《保障措施協議》。目前許多發達國家和發展中國家都將反傾銷和反補貼作為合法保護幼稚產業的有效手段。我國應科學合理地利用包括《反傾銷協議》在內的烏拉圭回合協議,制定相關法律法規。

3.應創造良好的保護環境并努力消除地方保護主義。我國應以WTO的有關協定為依據,正確制定并實施有利于幼稚產業發展的財政政策、貨幣政策、技術政策、組織政策等,動態調節對幼稚產業的扶持力度。啟動并完善反傾銷、反壟斷和反補貼措施。加速從行政管理向間接經濟管理的轉軌,為幼稚產業的發展提供寬松的環境。健全我國對外貿易法律體系,按照國際通行的有效保護關稅理論確定我國的關稅稅則。加快世貿組織專業人才培養,盡快擁有懂得世貿規則的專業人才隊伍。

地方政府應努力消除地方保護主義,效仿一些國家制定適宜的政府采購政策,規定政府部門或企事業單位使用國家撥款或銀行貸款從事技術改造;采購設備時,若產品性價比適宜,應優先考慮購買本國的幼稚產業的產品。

(二)幼稚產業自身應采取的措施

幼稚產業應樹立經濟全球化觀念,積極尋找國際經濟合作,建立健全現代企業制度,改革企業的經營管理機制,優化經營方式。除此以外,幼稚產業自身還應樹立強烈的買方市場意識,因為只有如此,才能迫使產業注意消費者的需求變化,使計劃能靈活的適應需求,從而關心其生產結構,改進其產品質量,不斷進行技術革新,真正降低成本。當今世界是超越國界經濟競爭的世界,經濟競爭是世界各國競爭的首要內容。在經濟競爭中,最重要的是經濟效率的競爭、科學技術競爭和人才競爭。我國的幼稚產業要真正具有強大的競爭力就要在這幾方面努力成長。相對于其他保護措施而言,幼稚產業自身的努力是使其能健康成長起來的內因,也是其他保護措施得以實施的一個必要前提。

(三)引導國內消費者行為方面的措施

應引導廣大消費者保護幼稚產業的情感,采取措施使其具有認同支持幼稚產業健康成長的社會取向。幼稚產業的健康成長,要靠政府的政策扶持,要靠產業自身的努力,同時更離不開廣大消費者的支持。從某種意義上說,消費者的支持才是最徹底的支持。從表面上看,社會中每個消費者的價值取向總是千差萬別的,具有極大的主觀性、任意性和隨機性,似乎僅僅是根據個人利益、欲望、需要和興趣甚至是情緒對產品進行選擇。但透過個人千差萬別和千變萬化的價值選擇,可以看到個人價值取向總是受某種社會價值導向的影響。通過宣傳輿論和教育陣地形成良好的社會文化環境,喚起全民對幼稚產業的保護意識,使廣大國民能夠把個人消費行為與國民經濟的健康有序發展和振興聯系起來,就能使個人消費價值取向同社會消費價值導向之間形成良性互動,從根本上幫助幼稚產業擺脫幼稚,走向成熟。

從以上分析可知,產業保護體系是個復雜的系統。研究產業保護是一個系統工程,它不僅涉及到國家制定產業保護政策的問題,而且關系到國家與國家之間、產業內部之間、產業內部與外部之間等協調發展的問題,同時還包括產業保護政策實施過程的效率問題,以及涵蓋產業保護體系的反饋機制問題。我國的貿易保護還剛剛起步不久,今后還有很長的路要走,必然會遇到很多困難。但只要按照經濟學和貿易理論政策的發展經驗,結合我國自身實際,我國貿易保護一定會逐步走向正軌,走向成熟。

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