清潔能源立法

加里.貝克爾

合理的溫室氣體減排政策,開始的時候步子不必邁得太大。可以在全球變暖的跡象更明顯時,再采取更積極的舉措

6月末,美國眾議院通過了《清潔能源安全法案》。如果參議院能批準與之類似的法案,這將成為美國控制碳排放領域最為重要的立法。

這一法案的核心條款,是在2012年啟動的名為“總量控制與排放交易”的溫室氣體排放權(quán)交易機制。這一機制,將對企業(yè)二氧化碳和其他溫室氣體的排放量設置額度。

這一法案的目標是,到2020年,將美國企業(yè)的溫室氣體排放量在2005年的基礎上減少17%;到2050年,進一步將溫室氣體排放量在2005年的基礎上減少83%。

一些環(huán)保人士對這一法案提出批評。他們認為,2020年的減排目標定得太低,并且時間也太晚。但是,我認為,合理的溫室氣體減排政策,開始的時候步子不必邁得太大;可以在全球變暖的跡象更明顯時,再采取更積極的舉措。

氣候變化對人類最大的威脅是急劇的氣候變暖,對全球造成劇烈危害,而這一情況出現(xiàn)的可能性當前尚無定論。人類適應相對溫和的氣候變暖,可能只需要付出相對較小的代價。

今后十年里,將會有更多的信息幫助我們判斷,是否需要采取更為積極的措施來應對嚴重的氣候變暖。如果確實需要這些舉措,那么,減少碳排放和增加碳存儲的努力,就應該超過眾議院法案中的目標。同時,如果全球氣候只發(fā)生溫和的變化,那么,可以適當降低2050年減排80%的目標。

溫室氣體減排開始時,步子不必邁得太大的另一原因,是需要確定歐洲以外的國家應該為減排付出多少努力。

今后十年,美國、歐洲和發(fā)展中國家,將是溫室氣體最主要的排放國。如果“金磚四國”(巴西、俄羅斯、中國和印度)不采取措施減少溫室氣體排放量,美國也許需要重新考慮它愿意付出多少努力。如果美國減排舉措越多,而美國企業(yè)向發(fā)展中國家轉(zhuǎn)移的越多,那么,就有必要重新考慮美國的減排政策。

接下來的十年,在確定全球變暖嚴重程度的同時,美國也應該大力投資于碳減排和碳存儲領域的突破性技術(shù)。

這些努力的目標應該是,一旦證明有必要在短時間內(nèi)大力減少碳排放和增加碳存儲,美國研發(fā)的這些技術(shù)將能夠得到快速運用,并且不需要太高的成本。

參議院的法案提議設立碳存儲研發(fā)集團,并為這一集團每年提供10億美元用于相關研究。考慮到今后可能有必要對全球變暖作出快速反應,這些錢也許并不充裕。

根據(jù)參議院的法案,在今后十年里,幾乎所有的碳排放額度都會被直接分配給企業(yè),而不是拍賣給出價最高的競標者。

但是,用于拍賣的額度會逐步增加,直到絕大多數(shù)額度都通過拍賣分配。很多經(jīng)濟學家對今后數(shù)年免費發(fā)放排放額度提出批評,認為這浪費了提高聯(lián)邦政府收入的機會。考慮到今后幾年聯(lián)邦政府將面對巨額財政赤字,拍賣排放額度也許是當前增加聯(lián)邦政府財政收入的最好辦法。

但是,如果政府一開始就將排放額度拍賣,而不是將大部分額度給予受影響最嚴重的產(chǎn)業(yè),這一立法也許無法獲得足夠的政治支持。這是當前的政治現(xiàn)實。高能耗企業(yè)在政治領域有很大的影響力,它們會強烈反對開征碳稅,因為這會減少它們的利潤。排放額度拍賣的實質(zhì)就是一種碳稅。

經(jīng)濟學家通常認為,增加一個新稅種后,如果政府的支出可以保持不變,就可以減少其他稅收。這一假設在用來分析問題時通常是可行的,但在政治上也許并不現(xiàn)實。一個新稅種帶來的財政收入,也許會被用于彌補增加的財政支出,而不是減少其他稅收。

以拍賣碳排放額度為例,如果政府將額外的財政收入浪費了,或者額外的財政支出扭曲了家庭和企業(yè)的行為,那么,還不如將排放指標先直接分配給企業(yè)。

歷史經(jīng)驗表明,新稅種開征后,往往是既有其他稅收的減少,也伴有更多的政府支出增加(參見加里·貝克爾、凱西·莫里根《無謂的損失和政府的規(guī)模》“Deadweight Costs and the Size of Government”,《法律與經(jīng)濟學雜志》“Journal of Law and Economics”,2003年10月)。相對于開征新稅種后政府支出不變的理想狀況,這一歷史經(jīng)驗使得直接拍賣碳排放額度的想法站不住腳。■

作者加里·貝克爾(Gary Becker)為1992年諾貝爾經(jīng)濟學獎得主,美國芝加哥大學教授