對于房屋權屬登記行政行為的合法性審查

邢　毅

房屋權屬登記,是指房屋行政主管部門代表政府對房屋所有權和居住權以及由上述權利產生的抵押權、典權等房屋他項權利進行登記,并依法確認房屋權歸屬關系的行為。國家實行房屋登記制度,目的在于保障權利人的合法權益,維護房屋交易秩序。房屋權屬登記行為之所以是一種行政行為,是因為房屋權屬登記行為體現了行政機關代表國家對房屋物權關系的干預。國家通過《中華人民共和國城市房地產管理法》等法律規定了房屋權屬登記的條件、方法、內容,并要求房屋所有權人進行房屋權屬登記。房屋權屬登記行政行為是對房屋權屬的法律關系的確認,是對權力所有人合法擁有權利的真實性的證明。

我國法律對被訴具體行政行為的合法性審查限于對被訴具體行政行為是否合法的范圍之內,房屋權屬登記行政行為作為具體行政行為的一種,當然也要遵循行政訴訟的有關規定。司法審查中適用行政合法性原則,推動了這一原則在行政法上的確立,所以行政合理性審查不僅應當涉及行政執法過程中,也應當涉及司法審查過程,不僅涉及實體裁量,也應涉及程序裁量。司法審查中也要以具體行政行為是否合法為原則,是否合理為補充。具體來說,房屋權屬登記行政行為合法性審查的范圍應該局限于以下幾個方面:對房屋權限登記行政行為職權的審查,對房屋權屬登記行政行為中證據的審查,對程序進行審查,對適用法律進行審查,對登記機關的法定職責進行審查。在實踐中,房屋登記管理部門行政行為可以納入司法審查范圍的具體的違法行政行為一般包括:房屋登記申請人提交的材料屬實齊全,但房屋登記管理部門不履行或者不及時履行登記職責,房屋登記申請人提交的材料屬實,但是房屋登記管理部門錯誤登記,交易一方當事人的民事欺詐行為,其故意提供虛假材料,而房屋登記管理部門沒有履行嚴格審查義務而錯誤登記,房屋登記管理部門的工作人員與交易一方當事人惡意串通而進行的錯誤登記,其他違反行政職責的行為。

我國現行的權屬登記制度屬于托倫斯登記制度和權利登記制度的混合物,行政行為的形式——證是在實行托倫斯登記制度時,登記機關在將房屋權利記載于登記本簿的同時,發給房屋權利人權屬證書。行政訴訟活動作為一種對行政行為的司法監督制度,目的在與規范約束行政活動的合法性,所以對于行動活動中的事實問題應該是傾向于行政機關有無違法亂紀濫用職權,相關的民事權益義務關系,作為案件事實不能回避,不能錯誤的認為法院行政審判不應該審查民事法律關系,根據《行政訴訟法》有關規定以及行政訴訟證據有關理論,權屬登記行政訴訟中的證據的特點如下:

1.權屬登記行政訴訟證據的證明對象主要是被訴的權屬登記具體行政行為的合法性。

2.舉證責任由被訴的權屬登記機關一方承擔。

3.權屬登記行政訴訟證據的來源限定性。

4.權屬登記行政訴訟證據的證據能力與證明能力需經法庭查證并確認。

權屬登記行政機關在權屬登記程序中運用證據的目的在于保證其正確合法而適當做出權屬登記行政行為;公民法人或其他組織運用證據的目的在于為了在權屬登記行政程序中取得有利的位置,如獲得房屋權利的許可,免除義務的申請得以批準及其他事項得以實現等。權屬登記行政機關在做出登記之前,有義務廣泛收集并核實證據,可以向申請人收集也可以向利害關系人收集。通過行政訴訟舉證責任的承擔,可以促進房屋管理機關依法行政,以保護公民、法人和其他組織的合法權益,保護交易安全。根據《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》,法庭應當根據案件的具體情況,從合法性、真實性、相關性是實踐中判斷證據真實的標準,在權屬登記行政訴訟案件,司法機關對于一項證據能否在法庭上證明案件的事實,主要對以上三方面進行考查。

行政程序的合法性原則是指行政活動的程序必須依據法律、符合法律,不得由行為者隨意違反和變更。行政程序合法性原則是行政合法性原則在行政程序領域的具體化。對于房屋權屬登記行政程序合法性原則的審查,我國《行政訴訟法》規定,人民法院對具體行政行為進行合法性審查。由此對房屋權屬登記行政程序的司法審查應遵循合法性審查原則是毋庸置疑的。房屋權屬登記行政程序的合理執行是行政合理性原則的重心,因為在房屋權屬登記行政行為中,行政程序的執行直接使行政主體與行政相對人發生聯系,關系到行政相對人的切身利益。行政主體在行使行政權力的過程中,應當依法將行政權力運行的依據、過程和結果,向行政相對人和社會公眾公開,以使其知熟并有效參與和監督行政權力的運行,公眾原則是指行政主體在做出行政行為時要在程序上平等對待行政相對人各方,排除各種可能造成不平等或偏見的因素。公眾的行政程序是實現公眾性原則的重要保重。參與原則是現代社會中民主參與理論發達的產物。為了確保效率原則的貫徹實施,房屋權屬登記行政程序應與應然的行政程序保持一致,并確立一系列制度加以保證。由此可以看出,人民法院只能對法律明卻排除以外的具體行政行為是否合法進行審查,特別是將抽象行政行為排除在外。具體行政行為是指行政主體針對特定行政相對人所做的行政行為,判斷一項行政行為是否是具體行政行為,可以從以下三方面著手:

1. 看行為是否針對特定人群。

2. 行為是否對具體特定人的權利義務產生影響。

3. 適用上是否僅限于特定范圍的一次性適用,因抽象行政行為是針對不特定人群所重復適用的,這是二者最大的區別。

我國在房產權屬登記的目的在于維護公共利益,保護公民、法人和其他組織的合法權益。因此必須嚴格按照法律法規和規章的規定進行,行政機關是否違反了法律的規定,事關法律所保護的公益和行政相對人的權益的能否得以實現,事關該具體行政行為的效力,因此房地產法作為民法特別法,保障房屋權利人的合法權益,是其分內之責,也是制定宗旨之一。行政機關如果違反了這些法律的規定,這些法律便成為權利人尋求法律救濟時的具有權威性的證據。