淺談國有企業內部控制

康文韜

摘要:內部控制是包括企業在內的所有組織和機構正常運轉的制度基礎,因此,強化企業的內部控制機制已經成為世界各國公司管理的重要手段。國有企業是我國國民經濟的主力軍,研究國有企業內部控制,對于改善我國國有企業的內部控制現狀,保證會計信息的質量,有效地防范國有企業經營風險,維護財產和資源的安全完整,促進國有企業的有效經營,增強國有企業可持續發展能力,有著非常重要的意義。本文運用內部控制理論,總結我國國有企業內部控制系統內部控制現狀,針對我國國企業內部控制中存在的問題提出了改進措施。

關鍵詞:內部控制 國有企業

內部控制作為現代企業管理的重要內容,已歷經百年滄桑,其理論和實踐都得到了長足的發展,但內部控制得到我國企業的重視,只是近幾年的事情,近年來我國政府相繼出臺了許多有關內部控制的法律法規,以解決當前一些企業事業單位內部管理混亂,控制弱化并降低企業經營風險。但由于我國企業的管理基礎比較薄弱,存在控制環境不良、風險意識不強、內部控制執行不力、信息溝通不暢、內部監督不力等,所以我國企業內部控制機制的建設還有很長的路要走。

一、國有企業內部控制存在問題

1. 內部控制環境不夠理想

企業的核心是企業中的人及其活動,人的活動在環境中進行。企業控制環境決定其他控制要素能否發揮作用,是內部控制其他要素發揮作用的基礎,直接影響到企業內部控制的貫徹和執行以及企業內部控制目標的實現,是企業內部控制的核心。

(1)國有企業部分管理者對內部控制認識不足

國有企業管理者在建立一個有利的控制環境中起著關鍵性的作用。企業管理者的經營管理的觀念、方式和風格,都會極大地影響控制環境。當今國有企業管理者對內部控制的認識不夠,對內部控制理解比較片面,未能理解企業內部控制系統的全面含義。部分管理者認為內部控制就是相互牽制,不設置內部控制機構,有的管理者甚至把內部控制與發展和效益對立起來,只注意抓效益而對風險關注不夠,有的管理者認為內部控制即是各種規章制度簡單的匯總,沒有制定必要的控制程序,使得內部控制得不到落實,有的管理者認為內部控制就是內部監督。

(2)企業部分員工的內部控制素養較低

內部控制是否有效,人的品質與自律是關鍵。內部控制是由人建立的,也要由人來行使的,如果企業內部行使控制職能的員工在心理上、技能上和行為方式上未能達到實施內部控制的基本要求,對內部控制的程序或措施經常誤解、誤判,那么再好的內部控制也很難充分發揮作用。

目前國有企業員工普遍對內部控制認識不足,內部控制素養比較低,導致內部控制缺乏企業員工的支持和理解,甚至對起約束作用的內部控制產生抵觸心理,不利于企業的內部控制建設。因此,急切需要加強各級員工的素質,使他們清楚的認識到自己在企業、在內部控制系統中的位置和角色,并協調一致,才能使內部控制發揮作用。

(3)公司治理結構不完善

內部控制與公司治理結構有著緊密的聯系,是互相保證和促進的關系。公司治理結構實際上是實行內部控制的制度環境,是促使內部控制有效運行、保證內部控制功能正常發揮的前提和基礎。而內部控制在公司治理結構中擔當的是內部管理監控系統的角色,是有利于企業管理者實現企業經營管理目標、完成目標管理的一種手段。

在我國的經濟體制轉軌過程中,國有企業也正在逐步建立現代公司制度。由于公司治理結構不夠完善,所有權主體不明確,法人治理結構不健全,缺乏對企業經營者有效的激勵與約束機制,使得企業經營者缺乏重視內部管理和控制的動力,影響了企業內部控制的建立與執行。國有企業目前公司治理機制不完善,有些根本未設立董事會、監事會,已經設立了的也沒有完全起到應有的作用,基本由股東(國資委)在監管。

2. 內部控制活動不夠完善

從國有企業的主要業務來看,主要有以下二方面的缺陷:

一是各具體業務層面,公司對具體經營業務層面上的業務流程的關鍵控制點沒有進行系統的歸納和有針對性的設計控制措施。

二是內部控制制度體系還不健全,制度體系的層次性、規劃性不強。

3. 內部控制監督需要加強

在監督方面,國有企業目前還沒有形成有效的內部控制監督機制。沒有建立定期的評估機制,日常監督沒有得到良好的貫徹執行,導致企業內部控制方面存在的缺陷問題不能及時被發現,影響企業的健康運轉。

有的國有企業雖設立有審計監察部門,但內部審計局限于傳統的“財務監督”與偏重紀檢監察角色,對內部控制制度進行評價、檢查和提出管理建議方面依賴中介機構的管理建議書。

二、解決措施

1. 確立董事會在內部控制框架構建中的核心地位

從我國《公司法》規定的董事會、股東大會、總經理之間的權責劃分看,董事會在公司管理中居于核心地位。董事會應該對公司內部控制的建立、完善和有效運行負責。

有的國有企業雖然都按《公司法》的要求設立了董事會,聘任了總經理班子(管理層),但實際上,董事會形同虛設,董事會的權責體系并未真正體現。國有企業的股東替代了董事會,董事會的權利被嚴重弱化。真正的法人治理結構并未建立,董事會監控作用嚴重弱化,并未發揮應有作用,甚至可以說是形同虛設,沒有起到一個獨立機構的應有作用。

所以應確立董事會在內部控制中的核心作用,將董事會的職責強化,將董事會與管理層分開,推行外部董事制度、不兼容制度,盡量杜絕決策、高層管理人員交叉任職,解決董事會獨立性這一關鍵問題,并且為董事會發揮決策與監管作用設立了支持機構,即設立專業委員會。

2. 完善內部審計機構的設置及加強外部監管

內部審計是內部控制的一種特殊形式。內部審計是在一個組織內部對各種經營活動與控制系統的獨立評價,以確定既定政策的程序是否貫徹,建立的標準是否遵循資源的利用、是否合理有效以及單位的目標是否達到。國有企業雖設立了內部審計機構,但由于公司治理結構不完整,導致審計機構的獨立性、權威性不夠,內部審計部門還未能充分發揮其應有的作用,所以企業要在加強審計人員自身素質培養的同時,完善審計職能,提高內部審計的獨立性和權威性。

國有企業必須加強外部監管,前不久發生的五糧液事件,就有四川省社會科學院某法律教授坦言:“長期畸形而放縱的內部管理制度,不可避免給五糧液的利潤外流打開后門。其實,任何體制僵化的大型國有企業,都會存在諸多類似情況,五糧液并非特例。因此,只有靈活而有效的外部監管,才能真正遏制違規行為的蔓延?！彼员仨毤訌妵衅髽I的外部監管。

3. 建立具有操作性的道德規范與行為準則,使其成為企業的一種文化

國企員工必須清醒地認識到,控制環境并不是內部控制系統賴以存在的內外部環境,即不是內部控制的環境,它本身就是內部控制的一個組成部分,是整個內控框架的基礎。它塑造組織的控制文化,影響員工的控制意識;它支撐著整個內部控制框架,是推動控制工作的發動機;它奠定組織的風格和結構,并涉及到所有活動的核心—人,特別是人的控制覺悟;它還反映企業各級管理層對內部控制的要求。在我國現實中,管理層的監控并不是沒有,而是遠遠沒有強調到某種“控制文化”的程度。 所以要保證公司內部控制的有效實施,必須逐步形成國有企業的控制文化。

4. 設計完善合理的內部控制流程

在國有企業建立上能至頂,下能到底、左右到邊的全空域控制與激勵。一是在公司治理結構的框架內解決對董事會、總經理的控制、監督和激勵問題,妥善處理國有資本出資人的角色。通過合理的薪酬激勵制度實現管理層以企業價值最大化為目標;通過股東大會、監事會實現對董事會和總經理的監督與控制。上述控制主要是圍繞著決策權進行的。二是在內部控制的框架下解決對總經理以下的業務執行部門與崗位的控制與激勵問題。通過公司內部的崗位設置、人員配備、工作程序和行為手冊的制訂,解決業務執行系統中存在的機會主義行為。這種控制主要是圍繞著執行權展開的,其直接目的有兩個:其一,保證董事會的決策能得到徹底的貫徹與執行;其二,通過不相容崗位的分離、審批與執行、檢查與記錄、復核與盤點等方法防范業務執行過程中可能存在的損害資產安全、信息真實性和經濟效益的行為發生。

總之,一切管理工作,必須從建立和健全內部控制制度開始;企業的一切決策,應統馭在完善的內部控制制度之下;企業的一切活動,都不能游離于內部控制制度之外。國有企業建立了完善的內部控制制度,必將得到更好的發展。

參考文獻:

[1]蔣燕輝,會計監督與內部會計控制. 中國財政經濟出版社. 2002.52-55.