論生態補償制度的理論基礎及相關實踐

陳　敏　陳衛杰

摘 要:生態補償制度是保護生態環境的重要措施,其理論基礎是外部性理論和法益理論。西安市應建立以政府財政資金為主、兼顧市場化的生態補償模式。

關鍵詞:生態補償;實踐;制度;西安市

中圖分類號:F124 文獻標志碼:A 文章編號:1002-7408(2009)07-0072-03

生態補償包括四個內容:一是對生態系統本身保護或破壞的成本補償;二是外部不經濟性內部化;三是補償不僅僅局限于經濟補償;四是對具有重大生態價值的區域或對象進行保護性投入。

一、 生態補償制度理論依據

1.外部性理論。生態補償主要源于政府生態建設行為的外部性問題,以及企業和個人行為的外部性問題。所謂“外部性”也稱外在效應或溢出效應,主要是指一個經濟主體的活動對他人的影響,這種影響并不是在有關各方以價格為基礎的交換中發生的,因此其影響是外在的;如果給他人帶來的是福利損失(成本),可稱之為“負外部性”;反之,如果給他人帶來的是福利增加(收益),則可稱之為“正外部性”。經濟生活中的外部性是廣泛存在的。外部性理論在解決行為負外部性時,要求負外部性的內部化。從而要求行為者承擔相應的對行為的負外部性的補救。

2.法益理論。利益關系是法的基礎和調整對象,法益理論著眼于正當利益的保障,以及正當利益沖突時的衡平。生態建設活動涉及諸多利益,需要在各種正當利益之間進行衡平。

生態建設突顯公益主導,但是公共利益如何定性,還不能完全確定,公益既可以表述為一種價值形態,又可以描述為一種事實狀態,這一不確定性造成了眾多矛盾和沖突;從標準來看,它缺乏同一性、明確性與具體性;從特點來看,又具有明顯的區域性、階段性,以及多樣性、多層次性;從公共利益與個人利益的關系來看,公共利益的滿足不一定就滿足個人利益,而片面強調公共利益則容易侵犯社會個體的合法利益。

鑒于公共利益與個體利益在某種程度上的不可調和性,我們需要引入政府的調節機制。政府作為公共利益的代表,可以運用公共干預措施,保障公共利益的實現和增進。由政府主導的生態環境保護,是維護和增進公共利益的舉措,當然也可能造成區域或者個人利益的減損。因此對利益減損的填補是基于政府行為的外部性和公平的要求,生態補償主要依靠政府也由此而來。

生態補償除了對政府行為提出要求外,企業或者個人行為對生態利益的減損,也需要填補。一部分人從對資源的利用和生態的破壞中獲取了利益,而另一部分人則因為這一部分人的行為遭受到了利益的減損,那么根據受益者負擔理論,受益者理應對其造成的損害予以相應的彌補,并對受損者的利益進行填補。企業或個人在侵犯了生態利益時也就應該做出相應的補償,使這種外部不經濟性內部化。

二、生態補償的實踐及現存的問題

生態補償制度起源于上世紀五十年代的美國,在森林資源保護中首先使用。目前不僅發達國家普遍建立了生態補償制度,一些美洲、加勒比海、歐洲、非洲、亞洲、大洋洲國家也采用了此制度,來加強生態環境的保護。我國海南、浙江、廣東、寧夏、內蒙古等省區也進行了試點,采用生態補償制度作為解決環境問題的措施之一。生態補償的方式有以下四種:

一是直接公共補償(類似中國的天然林保護工程、退耕還林還草工程和生態公益林保護等):政府直接向提供生態系統服務的農村土地所有者及其它提供者進行補償,這也是最普通的生態補償方式。這一類補償還包括地役權保護,即對出于保護目的而劃出自己全部或部分土地的所有者進行補償。

二是限額交易計劃(如歐盟的排放權交易計劃):政府或管理機構首先為生態系統退化或一定范圍內允許的破壞量設定一個界限(“限額”或“基數”),處于這些規定管理之下的機構或個人可以直接選擇通過遵守這些規定來履行自己的義務,也可以通過資助其它土地所有者進行保護活動來平衡損失所造成的影響?？梢酝ㄟ^對這種抵消措施的“信用額度”進行交易,獲得市場價格,達到補償目的。

三是私人直接補償:除了非盈利性組織和盈利性組織取代政府作為生態系統服務的購買者之外,私人直接補償與上面所說的直接公共補償十分相似。這些補償通常被稱為“自愿補償”或“自愿市場”,因為購買者是在沒有任何管理動機的情況下進行交易的。各商業團體和/或個人消費者可以出于慈善、風險管理和/或準備參加管理市場的目的,而參加這類補償工作(霍恩,2006年研究報告)。

四是生態產品認證計劃:通過這個計劃,消費者可以通過選擇,為獨立的第三方根據標準認證的生態友好性產品提供補償。

浙江省是我國第一個較系統推進生態補償實踐的省份。2005年8月浙江省政府頒布了《關于進一步完善生態補償機制的若干意見》,確立了生態補償機制的基本原則,即“受益補償、損害賠償”、“統籌協調、共同發展”、“循序漸進、先易后難”、“多方并舉、合理推進”原則。具體政策和措施包括:健全公共財政體制、調整優化財政支出結構,加大財政轉移支付中生態補償的力度;加強資源費征收的管理工作,增強其生態補償功能;積極探索區域間生態補償方式,支持欠發達地區加快發展;加強環境污染整治,逐步健全生態環境破壞責任者經濟賠償制度;積極探索市場化生態補償模式,引導社會各方面參與環境保護與生態建設。在具體實施中,采取了分級實施的工作思路,即省級政府主要負責實施跨區域的八大流域的生態補償問題,市、縣(市)等分別對區域內部生態補償問題開展工作。目前,杭州等6市已經制訂或正在制訂本地區建立生態補償機制的政策,推進相關實踐。

盡管我國在生態補償方面開展了不少工作,但在研究和實踐上還存在一些問題,突出表現在如下幾個方面:理論研究與實踐脫節,理論研究落后于實踐探索;生態補償的范疇和總體框架沒有建立起來;補償標準的確定缺乏科學依據;補償資金來源單一,補償數量不足;生態補償機制建立過程中,利益相關者的參與度不夠;由于缺乏統一的歸口管理,造成管理上的混亂;政策和法令不夠健全,原來的一些資源、環境方面的法規與條例不能適應形勢發展的要求等等。

三、建立西安市生態補償制度的基本思路

1. 建立西安市生態補償制度的基礎。過去幾年是西安市經濟發展最為迅速的幾年,也是西安市生態環境得到改善的幾年,由于西安市生態環境保護思路清晰,生態環境得到了很大的改善。目前,西安市已完成大綠工程建設任務60.15萬畝,城郊6個小片森林、八河水網林帶、十條路網林帶已經形成。據統計2007年(1-10)月份西安市環境空氣質量達到二級以上的天數為267天,占總天數的87.8%。去年同期,空氣質量達到二級以上的天數為254天,占總天數的83.6%。我們可以看到生態環境保護著實取得了一些成效,當然也應看到存在的問題,主要有結構性的政策缺位,特別是有關生態建設的經濟政策短缺以及由于法律的缺失而導致的生態效益及相關的經濟效益在保護者與受益者,破壞者與受害者之間的不公平:受益者無償占有生態效益,保護者得不到應有的經濟激勵,破壞者未能承擔破壞生態的責任和成本,受害者得不到應有的經濟賠償。這種生態環境保護與經濟利益關系的扭曲,不僅使西安市的生態環境建設面臨很大的困難,也影響了西安市各類人群之間的和諧關系。因此西安下一步生態環境的建設應引入生態補償制度,促進生態環境的進一步建設。

西安市作為西北地區的龍頭城市,經過多年的努力被命名為全國衛生城市之后,又提出爭創全國環境模范城市和園林綠化城市,可以說建立生態補償制度,保護西安生態環境,時機非常合適。

2. 建立西安市生態補償制度的指導原則。生態補償制度的建立,既要考慮“受損者生存”的需求,也要考慮其發展的需求,即盡量全面和充分補償。同時,要考慮補償方式應具有多樣性,如直接經濟補償、實物補償、就業機會等,這是基于對現實利益減損的填補;還要對發展能力的維持和增強,這是基于人和社會發展的要求,如考慮生產方式、生活方式、發展模式的替代。最后,還要明確補償標準、補償的程序以及保障、救濟措施等。

3.應從以下幾個方面建立西安市生態補償制度。

(1)明確生態補償制度的適用范圍。生態補償的范圍是各級主體功能區規劃和生態環境功能區規劃中確定的禁止開發區(禁止準入)和限制開發區(限制準入)。應重點支持飲用水源保護、生態、公益林建設、農業農村水源污染防治及重點生態功能區建設等領域。

西安的生態補償應重點支持黑河水庫、秦嶺山區、曲江生態林園及計劃中的豐鎬遺址生態林建設等對于西安生態環境有重大促進的項目,可以選取一至二個區域作為試點,加快生態補償制度的實施。

(2)建立以政府財政資金為主、兼顧市場化的生態補償模式。建立健全生態補償投資體制,既要堅持政府主導,努力增加公共財政對生態補償的投入,又要積極引導社會各方參與,探索多渠道多形式的生態補償方式,拓寬生態補償市場化、社會化運作的路子,形成多方并舉,合力推進。逐步建立政府引導、市場推進、社會參與的生態補償和生態建設投融資機制,積極引導國內外資金投向生態建設和環境保護。按照“誰投資、誰受益”的原則,鼓勵社會資金參與生態建設、環境污染整治。積極探索生態建設、環境污染整治與城鄉土地開發相結合的有效途徑,在土地開發中積累生態環境保護資金。積極利用國債資金、開發性貸款,以及國際組織和外國政府的貸款或贈款,努力形成多元化的資金格局。

西安建立生態補償制度,應結合西安的財政狀況,在財政資金中合理安排生態補償資金,并積極爭取國家和省級財政資金的支持,多渠道爭取國債資金,提高政府各項資源性收費中用于生態補償的比重,強化資源使用補償,爭取各種社會資金參與生態環境的保護治理與恢復。對于秦嶺的生態補償,由于其不僅是西安市的寶貴環境資源,也是我國南北分界線,其環境資源具有全國性特點,因此在加大西安市財政資金投入的同時,可向國家、世界銀行申請相應的補償資金。

(3)建設生態補償的市場化機制。交易的對象是環境要素的權屬或生態環境服務功能,或者是環境污染治理的績效或配額。通過市場交易或支付,兌現生態服務功能的價值。

應該引導社會各方參與環境保護和生態建設。培育資源市場,開放生產要素市場,使資源資本化、生態資本化,使環境要素的價格真正反映它們的稀缺程度,可達到節約資源和減少污染的雙重效應,積極探索資源使(取)用權、排污權交易等市場化的補償模式。完善水資源合理配置和有償使用制度,加快建立水資源取用權出讓、轉讓和租賃的交易機制。探索建立區域內污染物排放指標有償分配機制,逐步推行政府管制下的排污權交易,運用市場機制降低治污成本,提高治污效率。引導鼓勵生態環境保護者和受益者之間通過自愿協商實現合理的生態補償。 具體可以從以下方面考慮:

首先,試點建立排污權交易、水權轉讓機制。目前,江蘇、浙江等地已經相繼建立了排污權交易試點,而且取得了不錯的成效,西安應在控制總排污量的前提下,加快啟動排污權交易試點,提高效力增強企業節能減排的積極性。應探索水權轉讓機制,使西安市的水資源以有價的形態,通過市場調節和政府引導兩只手得到更加合理的配置和強有效的保護。

其次,調整資源使用費用標準。我國在資源使用方面存在嚴重問題,主要體現在資源低價、產品高價,甚至存在嚴重的無償占有資源的情況,造成了資源的極大浪費?，F在,雖然一些自然資源開發和使用已經繳納了資源費,但繳納的這些費用和資源本身的價值遠遠不相稱,因此為了國民經濟的可持續健康發展,減少和避免資源浪費,應提高資源使用費用標準,實現資源占有和使用市場化。同時,還應加強資源費征收使用和管理工作,增強其生態補償功能,進一步完善水、土地、礦產、森林、環境等各種資源費的征收使用管理辦法,加大各項資源費使用中用于生態補償的比重,并向重要生態功能區、水系源頭地區和自然保護區傾斜。

再次,根據相關法律規定,嚴格征收排污費。促進企業進行技術改造升級,減少污染物的排放,改變生態環境,對于各種破壞環境的行為,嚴格進行處罰,所得資金可充實生態補償資金。

最后,尋求其它相關渠道籌措生態補償資金。例如私人企業慈善捐贈,NGO、民間環境保護組織的捐贈,加強捐贈資金的公開性與透明度,在社會上廣泛宣傳生態環境建設的必要性,讓大家意識到保護生態環境,建設和諧西安人人有責,人人參與。另外,也可以對政府出資興建的綠化廣場周圍的商戶、房地產開發社區征收適當的費用,補償政府收入,建立起生態環境建設的長效機制。

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(責任編輯:孫 巍)