“點援制”在海門

趙　麗　薛　鈺　楊易峰

自2007年3月江蘇省海門市法律援助中心在全省率先推出法律援助“點援制”以來,已有620余件法律援助案件實行了“點援制”,保證了公民沒錢也能打官司,沒錢也能享受到高質量的法律服務,得到了受援人的一致好評,當事人上門感謝45次,送來錦旗3面、感謝信2封。3年來,海門市法律援助中心通過點援制共受理法律援助案件890件,充份發揮了法律援助在維權維穩、促進實現社會公平正義的作用。

江蘇省海門市法律援助中心于1999年10月掛牌成立,當時,在律師少、案件多、補貼少的情況下,“攤派制”有效推動了海門法律援助事業的發展。但隨著社會經濟的發展,人民群眾法治意識不斷增強,攤派制的平均主義使律師的主觀能動性受到了影響,不能人盡其才,律師資源得不到合理利用,個別律師由于過份追求經濟效益,敷衍了事,應付交差,影響了法律援助案件的辦案質量。鑒于此,海門市司法局有關領導深入調研,通過走訪當事人和有關律師,深刻認識到困難群眾不僅需要政府為他們免費提供法律服務,更需要高質量、人性化的法律服務,而法律援助作為一項社會公平與正義的公共服務,必須保證服務的質量,切切實實為弱勢群體撐腰。為此,2007年3月,法律援助“點援制”在海門應運而生。

點援制法律援助的運作模式

“點援制”包括兩層含義:一是指法律援助機構根據點援律師(法律援助志愿律師)的業務專長,定點律師事務所的專業特色,將有關法律援助案件點派其辦理;二是指受援人根據法律援助機構提供的點援律師或各定點律師事務所的資料直接從中選擇自己認為滿意的承辦律師,再由法援機構通過相關律師事務所指派承辦律師的辦案方式。具體操作流程為:

招募志愿律師。2007年初,海門市法律援助中心與市律師協會共同面向全市的執業律師招募自愿承辦法律援助案件的點援律師隊伍,律師們紛紛踴躍報名,當時擇優招募了第一批志愿律師30名,依其所長,分青少年維權、刑事、民事等專業承辦法援案件。2007年5月,又招募了第二批點援律師25名。由以上55名志愿者組成的點援律師隊伍及其有關資料,通過海門市法律援助中心接待室進行查閱,以方便受援人挑選自己中意的律師。2009年初,為擴大法律援助工作影響,有效監督點援律師,該市將55名點援律師的誠信檔案在互聯網上進行了公示,當事人可以隨時點擊查詢律師的誠信度。

確定專業案件定點指派合作律師事務所。針對醫療糾紛多,專業要求高的特點,2007年10月,該中心確定了南通海萌律師事務所作為醫療糾紛法律援助案件定點指派合作單位;針對農村法律援助需求增多的情況,2007年10月,中心與基層法律服務工作者協會合作,指定基層法律服務所為法律援助案件定點指派單位。

根據案件特點指派律師。為了充分發揮律師的各自優點,海門法援中心研究制定了《關于指派法律援助案件的暫行方法》,明確了“點援制”的操作規程,對大部分援助案件采用“點援制”的指派方式。

對案件質量進行跟蹤管理。該中心圍繞提高案件質量,制訂了《海門市法律援助案件回訪實施辦法》,對回訪的方式、程序、范圍等作出了明確的要求,對請求給付贍養費撫養費、申請工傷認定、交通賠償等三類案件明確在判決生效后規定時間內必須回訪,其他援助案件采用信函、發放意見卡等方式掌握援助案件的執行情況等。同時,制定了一案一卡登記制度,要求案件專管員對承辦律師的工作進展、主要內容及時跟進了解,加強督促。

點援制法律援助的特點

一是信息全面、渠道暢通。實行點援制之前,案件都是輪流辦理,當事人不了解承辦律師的執業情況,案件管理員也并不全部或全面了解承辦律師的執業情況。采用“點援制”指派方式后,案件專管員固定聯系若干名志愿律師,并掌握他們的執業情況,容易溝通管理,便于處理案件承辦過程中可能出現的一些問題。

二是減少環節,提高效率。實行點援制前,辦理法律援助案件都是指派到律師事務所,再由律師事務所指派到具體承辦律師,由于環節多,造成了時間和精力的浪費,有時還會發生脫節現象,等到案件快開庭了,律師事務所還未確定承辦律師,影響了案件質量。采用“點援制”指派方式后,案件專管員能及時確定承辦律師,保證承辦律師有足夠的時間處理訴訟事項。

三是專業分流,質量提升。法律援助機構受理案件后,根據案件特點進行專業分流,可以做到人盡其才,充分發揮律師的專業特長,從源頭上保證案件質量。從實際運作情況來看,目前,海門市法律援助中心采用“點援制”指派方式后,各方反映良好,所辦案件得到相應的質量保證。

點援制法律援助取得的成效

點援制的推行,實現了法律援助與律師事務所的雙贏效果。一些律師事務所、一些律師參與辦理法律援助案件,打造了自己律師事務所的品牌,擴大了自身在法律服務行業中的影響,同時,群眾也得到了更高效、優質的法律援助。2008年,“點援制”為一名下崗女工維護了合法利益。今年1月中旬,“點援制”為海門市39名職工討回了30余萬元工資,確保了39名職工過上了一個安定祥和的春節。今年5月,“點援制”為一名孤寡老人打贏了官司,為其要回了失去5年多的房子。自2007年3月該中心在全省率先推出法律援助“點援制”以來,已有620余件法律援助案件實行了“點援制”,保證了公民沒錢也能打官司,沒錢也能享受到高質量的法律服務,得到了受援人的一致好評,當事人上門感謝45次,送來錦旗3面、感謝信2封。

點援制法律援助實踐過程中還存在的問題

法律援助在為貧弱群眾提供免費法律服務過程中,突出體現了政府關注民生、發展民生、改善民生、保障民生、促進和諧的職能近。幾年來,隨著政府不斷加大法律援助力度,海門市通過降低門檻、擴大覆蓋面,組建法律援助骨干隊伍、推出點援制等措施,法律援助的數量、質量大幅增長。三年來,海門市法律援助中心通過點援制共受理法律援助案件890件,充份發揮了法律援助在維權維穩、促進實現社會公平正義的作用。但在點援制的實施過程中還存在下列問題亟待解決:

一是隊伍問題。法律援助骨干隊伍的建立,提高了法律援助案件的辦理質量,他們在接待窗口輪流值班接待,接受當事人的法律援助申請,緩解了中心工作人員的不足問題,提高了群眾法律咨詢的滿意度,但同時也出現了法律援助骨干隊伍的業務水平和敬業精神參差不齊,導致案件質量高低有別,法律援助志愿者的作用還未得到充分發揮以及案件指派辦理不平衡等問題。

二是法律援助工作站發展不夠平衡,有些工作站的職能還未能全面履行。

三是法律援助需求與法律援助供給能力的矛盾。隨著社會不斷發展,外來民工、老年人、殘疾人、婦女、未成年人等弱勢群體對法律援助的需求也逐年提升,法律援助專項經費也逐年增加,但是法律援助需求量在不斷增大,面臨著承擔任務重而司法所人員少的現象。

進一步提升點援制法律援助效能的思考

點援制作為一種新創的法律援助指派模式,還有很多不完善的地方。從律師的遴選到案件質量的保障,都還有待于在實踐中繼續摸索完善,提高點援質量。

建立便捷高效的法律援助工作網絡。要建立規范化的法律援助工作站,逐步消除地區之間法律援助發展不平衡的現狀,爭取做到 “四統一”,即“援助標識統一,服務證件統一,規章制度統一,程序標準統一”。同時,在硬件建設上加大投入,建立一個易于當事人查詢的援助律師庫,充分滿足當事人的自主選擇權,實現真正意義上的“點援”。積極鼓勵社會組織參與法律援助工作,在有關部門或弱勢群體集中的地點設法律援助站點,如在法院、勞動仲裁設法律援助接待點,在外來民工聚集地設民工援助站等,方便群眾及時得到援助。

建立科學的管理體制。一要建立規范化的工作程序。完善咨詢、受理申請、審查指派、代理辯護、管理監督等環節的規章制度,制定每道程序的服務標準。二要建立援助質量保障制約機制。法律援助不能局限于援助到位上,要提高援助層次,保證援助質量。三要建立健全法律援助機構和人員的表彰獎勵制度,完善獎懲機制,以激勵和鞭策法律援助人員提高服務質量。

建立高效率的運作模式。一要構建法律援助工作與相關部門協作配合模式。建立訴援(法律援助與法院救助)、裁援(法律援助與勞動仲裁)、援調(法律援助與大調解)、援證(法律援助與公證)聯動工作機制,從制度上保證有理無錢的困難群眾打得起官司,享受到專業化的法律服務,實現法律援助案件辦理低成本運作。

建立高效的法律援助隊伍。法律援助隊伍包括法律援助工作管理人員和承擔法律援助案件辦理的法律援助骨干律師隊伍以及起補充作用的法律援助志愿者。一要規范援助律師和專業律師所的遴選程序,嚴把準入關。作為法律援助工作的直接參與者,援助律師才是實際援助工作的主角,其工作能力和態度決定了法律援助質量的高低。因此,法律援助部門要進一步規范各項操作流程,建立一套嚴格的遴選標準和程序,挑選出真正有能力、適合進行援助的律師所和執業律師。二要壯大專業律師和定點律師所隊伍。當前法律援助案件中,普通的刑事、民事援助案件對援助律師來說都可基本滿足受援人要求。但對于涉及醫療糾紛、少數民族當事人、勞資糾紛、拆遷糾紛、工傷事故等特種援助案件,對于一般執業律師來說,辦案質量難以得到保障。因此,要擴大專業定點援助律師所的規模,從醫療糾紛,逐步擴大到勞資糾紛、婚姻家庭糾紛、工傷事故、交通事故等多發糾紛的領域;擴大志愿律師規模,繼續從網上進行招募,根據專業擇優確定人選。