政治協(xié)商規(guī)程廣州先訂先試

龍利群

在新中國成立60周年來臨之際，作為改革開放的前哨，廣州的政治協(xié)商制度正在經(jīng)歷一場標(biāo)志性的變革。

日前，中共廣州市委正式頒布了《中共廣州市委政治協(xié)商規(guī)程(試行)》(以下簡稱《規(guī)程》)，廣州成為國內(nèi)首個(gè)率先對(duì)政治協(xié)商作出明確規(guī)定的中心城市。

《規(guī)程》明確了政治協(xié)商的兩種基本方式。細(xì)化了政治協(xié)商的主要內(nèi)容、形式和程序，明確規(guī)定“需要進(jìn)行協(xié)商的內(nèi)容，未經(jīng)協(xié)商的，原則上不提交市委決策、市人大常委會(huì)表決通過、市政府實(shí)施”。政治協(xié)商在政府決策過程中的效力以市委文件的形式得到強(qiáng)化。

這項(xiàng)由廣東省委書記汪洋親自點(diǎn)題的嘗試，也是繼深圳探索大部門制、順德探索省管縣、省政府試行干部公選后，廣東省開展的又一引人注目的改革舉措。

省委書記親自點(diǎn)題

這份被稱為指導(dǎo)新世紀(jì)新階段廣州政治協(xié)商工作的重要規(guī)范、廣州市委推進(jìn)民主法制建設(shè)和多黨合作的重要文件。經(jīng)歷了一年的醞釀，出臺(tái)過程頗為謹(jǐn)慎。

早在去年8月，廣東省委書記汪洋在一次提案辦理會(huì)上的講話中，提出要求廣東省率先制定《政治協(xié)商規(guī)程》和《辦理政協(xié)提案規(guī)程》。據(jù)廣東省政協(xié)研究室主任廖珍玉介紹，這項(xiàng)任務(wù)當(dāng)時(shí)交由省政協(xié)代為起草。文稿完成后，提交給省委辦公廳。但接下來并未在全省推出。汪洋要求廣州發(fā)揮民主法制建設(shè)試點(diǎn)城市的作用，開展制定和實(shí)施政治協(xié)商規(guī)程的探索。在全省先行先試。

個(gè)中緣由，廖主任表示，主要是由于后來經(jīng)濟(jì)形勢的影響，感覺當(dāng)時(shí)民主政治試驗(yàn)的大環(huán)境不是太好，廣東還是全國都看著的地方。為了確保穩(wěn)妥，汪洋提出，可以從一個(gè)條件比較成熟的市做起。

由于廣州是廣東省民主法制建設(shè)的試點(diǎn)市，同時(shí)廣州市委書記朱小丹曾擔(dān)任過廣東省政協(xié)副主席、省委統(tǒng)戰(zhàn)部部長，對(duì)政協(xié)工作比較熟悉，汪洋選擇了廣州，并給朱小丹“當(dāng)面交任務(wù)，明確提要求”。

根據(jù)省委和汪洋的要求，廣州市委將制定政治協(xié)商規(guī)程列入了推進(jìn)民主法制建設(shè)試點(diǎn)工作計(jì)劃。根據(jù)汪洋的指示，2008年11月，朱小丹在全省經(jīng)濟(jì)特區(qū)工作會(huì)議上表示廣州要“完善重要問題政治協(xié)商制度，制定政治協(xié)商規(guī)程，科學(xué)界定和具體細(xì)化政治協(xié)商的內(nèi)容，明確規(guī)定政治協(xié)商的程序”。

今年“兩會(huì)”后，代擬《規(guī)程》的具體任務(wù)交到了廣州市政協(xié)黨組手上。

據(jù)參與起草《規(guī)程》的廣州市政協(xié)有關(guān)人士介紹，接到任務(wù)后。廣州市政協(xié)由主席朱振中牽頭，兩位秘書長和幾位研究室成員組成了一個(gè)起草小組專門負(fù)責(zé)該項(xiàng)工作，反復(fù)征詢各方意見。

在征求意見的過程中，除書面征求、召開座談會(huì)等外，朱振中親自帶著起草小組成員挨個(gè)走訪了8個(gè)民主黨派以及工商聯(lián)。“過去開會(huì)是大鍋飯，8個(gè)民主黨派一起來。每個(gè)人發(fā)發(fā)言，一次性征求，這次我們是跑了9個(gè)單位。”該人士表示。從3月到9月，經(jīng)過“征求意見稿”、“代擬稿”、“代擬送審稿”等程序，字斟句酌。十易其稿。有一些“步子邁得更大”的意見，考慮到實(shí)行難度，《規(guī)程》沒有完全吸取。“政治改革要循序漸進(jìn)，不能一口吃成胖子。我們已經(jīng)邁出了一大步。”參與《規(guī)程》起草的廣州市政協(xié)有關(guān)人士表示。

《規(guī)程》草案完成，廣州市委常委會(huì)討論通過之后，呈報(bào)省委書記汪洋，得到批示：“感覺《規(guī)程》總體是成熟的，可以在廣州試行。如試行順利，明年下半年適當(dāng)?shù)臅r(shí)候向全省推廣乙”汪洋很謹(jǐn)慎，在批示中不忘加上：“似還可請(qǐng)省政協(xié)黨組提出意見”。因此《規(guī)程》最后的定稿根據(jù)省政協(xié)意見，又作出了一定修改。

9月3日，《規(guī)程》正式頒布。“嚴(yán)格說起來不止十稿。”參與起草《規(guī)程》的廣州市政協(xié)有關(guān)人士透露。

政協(xié)不再做“虛工”

“《規(guī)程》是比較實(shí)在的。不能像以往那樣認(rèn)為是花架子，至少從文本來看，它注重實(shí)實(shí)在在的內(nèi)容。”對(duì)于謹(jǐn)慎醞釀出臺(tái)的《規(guī)程》，中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院教授肖濱給出了如此評(píng)價(jià)。這也是幾位受訪者的共識(shí)。

具體而言，《規(guī)程》共六個(gè)部分，除前言和附則外，主體部分有四個(gè)章節(jié)。廣州市政協(xié)主席朱振中在9月7日廣州市、區(qū)、縣級(jí)市政協(xié)主席會(huì)議上的講話中，將《規(guī)程》的亮點(diǎn)歸納為十個(gè)方面。

綜合幾位受訪者的意見，《規(guī)程》最主要的突破有五個(gè)方面：

——明確把政治協(xié)商納入市委市政府的決策程序，這意味著，以后政治協(xié)商是市委市政府的重大決策中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。廣州市政協(xié)副主席、民革廣州市主委李勤德在接受時(shí)代周報(bào)記者采訪時(shí)表示，這是《規(guī)程》最為突出之處。同時(shí)，《規(guī)程》具體規(guī)定了兩種協(xié)商方式(市委同市各民主黨派的政治協(xié)商，以及市委在市政協(xié)同市各民主黨派和各界代表人士的政治協(xié)商)。

——規(guī)定了兩種協(xié)商方式下協(xié)商的十項(xiàng)具體內(nèi)容。在“市委同市各民主黨派政治協(xié)商的主要內(nèi)容”中，“中共廣州市代表大會(huì)和委員會(huì)的重要文件”、“本市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的中長期規(guī)劃”、“本市有關(guān)城鄉(xiāng)建設(shè)的總體規(guī)劃和行政區(qū)劃的重大調(diào)整”等是根據(jù)需要首次提出來的。

廣州市社會(huì)主義學(xué)院副院長、廣州市政協(xié)常委陳立認(rèn)為這條規(guī)定尤為重要。他表示：“以前也有一些原則性的規(guī)定，要求重大事項(xiàng)的決策‘三在前(即在市委決策之前、人大正式表決通過之前、政府執(zhí)行之前進(jìn)行協(xié)商)，但這只是規(guī)定了一個(gè)大的框架，長期以來沒有得到很好的落實(shí)，原因就是沒有細(xì)化。比如重大事項(xiàng)如何界定?誰來界定?這樣就存在比較大的隨意性。只有明確協(xié)商的主要內(nèi)容，才有可能真正把這些原則在實(shí)際工作中貫徹落實(shí)。”

——協(xié)商形式有比較具體的規(guī)定，如民主協(xié)商會(huì)、專題座談會(huì)、談心會(huì)、書面建議等，并對(duì)每種形式舉行的頻率和出席人員有著清晰的規(guī)定。陳立表示。雖然“座談會(huì)、談心會(huì)這幾種協(xié)商形式，實(shí)際上都不是創(chuàng)新的地方”，但《規(guī)程》把這幾種形式明確通過書面形式固定下來。并對(duì)每種形式做了具體的要求，比如民主協(xié)商會(huì)，就規(guī)定每年至少舉行兩次。

——規(guī)定了兩種協(xié)商方式的主要程序，即制定協(xié)商計(jì)劃、做好協(xié)商準(zhǔn)備、開展政治協(xié)商、匯總協(xié)商成果、協(xié)商成果辦理與反饋等五個(gè)程序。其中，首次明確市委每年1月底前要制定年度協(xié)商計(jì)劃。而在做好協(xié)商準(zhǔn)備部分，清楚表明“市委召開民主協(xié)商會(huì)，一般提前十五個(gè)工作日由市委辦公廳書面通知市各民主黨派、無黨派人士和工商聯(lián)，提前十個(gè)工作日向參加協(xié)商的市各民主黨派及有關(guān)人員提供協(xié)商材料或相關(guān)的資料”。

——具體提出了政治協(xié)商的保障和考核。比如具體要求市委辦公廳牽頭，建立政治協(xié)商的督辦落實(shí)聯(lián)席會(huì)議制度，召集市政府辦公廳、市政協(xié)辦公廳、市委統(tǒng)戰(zhàn)部。市委政研室等部門定期召開會(huì)議。

基于這些內(nèi)容，肖濱認(rèn)為。“《規(guī)程》在政治協(xié)商工作運(yùn)作的具體細(xì)節(jié)上，有了更扎實(shí)的制度性規(guī)定，很多內(nèi)容可以量化，提供了一個(gè)政治協(xié)商的規(guī)范性框架，一方面，執(zhí)政黨可以通過這個(gè)《規(guī)程》檢查自己，我的承諾究竟做得怎么樣，另外民主黨派也可以對(duì)執(zhí)政黨進(jìn)行考核和評(píng)估。從這個(gè)角度來講，《規(guī)程》在雙重向度上，提供了一個(gè)政治協(xié)商運(yùn)作框架的藍(lán)圖。這對(duì)確保執(zhí)政黨與其他民主黨派的協(xié)商有推進(jìn)作用，進(jìn)而也有助于推進(jìn)中國的協(xié)商民主。”