基層政府信任困境與對策思考

董澤文

摘 要:基層政府信任可以增強整個政府體系的政治合法性,可以提高基層政府的治理能力,從而有助于社會主義和諧社會的構建。然而,我國一些基層政府信任陷入一定的困境,我們必須認真地分析研究產生這些困境的原因,進而提出走出這些困境的有效對策。

關鍵詞:基層政府信任;困境;對策思路

中圖分類號: 文獻標志碼:A文章編號:1002-7408(2009)08-0020-03

政府信任即民眾對于政府的信任關系,是當前西方學術界在政府研究中的一項重要課題。它反映了民眾對于政府施政的滿意程度,折射出政府的治理能力,也反映了政府與民眾的關系。在我國,作為政府一個層級的基層政府主要包括區縣、鄉鎮政府以及城市的街道辦事處,它們數量眾多,位于政府體系的終端,是國家政權的基礎。加強對我國基層政府信任即普通民眾對于基層政府的信任的分析研究,有利于從政府信任的角度探討和解決基層政府治理的相關問題。

一、基層政府信任的功能分析

基層政府信任的功能可以從政治合法性、治理能力、和諧社會的構建三個層面來加以分析。

首先,良好的基層政府信任有助于增強整個政府體系的政治合法性。所謂政治合法性主要指的是公民對于政府的支持和認同,而在這其中,民眾對于政府的信任無疑是必不可少的,正所謂“得民心者得天下”。普通民眾對于執政黨的執政理念與執政實踐、政治體系合法性與政治制度合理性的感知和認同,在很大程度上是通過基層政府的施政行為獲得的,他們可能不會特別關注高層級政府說了些什么、做了些什么,卻會對身邊關涉其利益并且頻繁接觸的基層政府的所作所為十分關注。因此,從這個角度來看,良好的基層政府信任無疑會有助于增強整個政府體系的政治合法性。

其次,良好的基層政府信任有助于提高基層政府的治理能力。一方面,良好的基層政府信任可以增強普通民眾對于基層政府公共政策執行過程的理解與配合,減少公共政策的執行成本,提高公共政策的執行效率,有助于公共政策目標的實現,這實際上可以理解為基層政府治理能力的提高。另一方面,良好的基層政府信任有助于基層政府治理方式變革,即從政府中心主義的統治方式向政府與社會協作管理方式的轉變,這其中,普通民眾對于基層政府的信任、支持、認同、自愿合作以及積極參與有助于使基層政府治理方式由過多地依靠單一的行政命令、人治等方式的管理,轉變為通過合作、協商、確立認同和共同目標等上下互動式管理的轉變,雖然這一治理方式的變革不可能一蹴而就,卻代表著一個很好的發展方向。由此我們可以看到,良好的基層政府信任有助于基層政府治理方式變革,在更高的層次上提升基層政府的治理能力。

最后,良好的基層政府信任有助于和諧社會的構建。一方面,整個政府體系政治合法性的增強和基層政府治理能力的提高都必將有助于我國社會主義和諧社會的建設;另一方面,普通民眾對于基層政府的信任不僅可以形成良好和諧的官民關系,也有助于普通民眾以積極的姿態參與社會公共事務,培養他們良好的權利意識和社會責任感。這無論是對于社會主義民主政治的建設還是社會主義和諧社會的建構都將是意義深遠的。

二、基層政府信任的困境分析

改革開放以來,我國基層政府在社會主義市場經濟與社會主義和諧社會建設中發揮了積極有效的作用。但也存在一些問題,在一定程度上引發了普通民眾對于基層政府的信任困境:從頻頻發生的直接將矛頭指向基層政府的突發性群體性事件到大量針對基層政府的群體性越級上訪;從普通民眾以順口溜、笑話、諷刺、挖苦、街頭巷尾的抱怨和牢騷等方式對基層政府的負面評價到在日常的官民互動中,普通民眾使用斯科特所謂的“弱者的武器”(如各種形式的不配合、消極抵觸等)來表達他們的不滿等等;所有這些都清楚地表明:基層政府存在著信任困境。本文擬從以下四個方面展開分析。

1.普通民眾對于基層政府的權威公正性缺乏認同而產生的信任困境。改革開放以來,我國社會經歷了大規模的利益分化與利益重組,各類社會群體和社會組織獨立的利益主體地位凸顯,這其中也包括基層政府。本來作為一級政府,基層政府應該“凌駕于社會之上”,超脫出具體的社會利益糾葛,以“不偏不倚”的立場和姿態來處理、化解各類利益矛盾和利益沖突。唯有如此,才符合政府原本的角色要求和社會期待,才能樹立威信,贏得普通民眾的信任。然而,現實是,獨立利益主體地位的凸顯卻削弱了基層政府的公共性,改變了基層政府的運作特性,“使其從一個公共權力載體變化一個介于政府和廠商之間的權力與經濟復合體,其運作愈益表現出某種經濟營利性特征,或具有贏利的潛勢。”[1]這種轉變,一方面源于基層政府的獨立利益主體地位的凸顯和利益意識的強化,在這一背景下,無論是政府組織還是政府官員個人的利益客觀存在,這已經成為明里暗里一個難以回避的事實;另一方面則源于以GDP和財政收入作為核心標準的政府業績考核機制與政府體系中自上而下的壓力型行政運作機制的合力作用。既然基層政府的行為具有強烈的營利性特征,即一切以經濟發展為中心,以獲利為目的并通過獲利來體現,那么與民爭利就自然不可避免,于是我們可以看到一些基層政府或者是在土地非農化開發過程中對于利益的大量攫取,或者是為著自身利益而過度介入某些領域如市場,或者是積極維護強勢群體的利益甚至與之形成利益共同體,如工商企業、非法經營的煤礦等,或者是對于弱勢群體的基本訴求消極不作為,甚至出于種種冠冕堂皇的理由進行一定程度的壓制等等。與此相對應,改革開放以來,廣大普通民眾也經歷了利益主體地位凸顯和利益意識覺醒的過程,利益訴求空前釋放,他們對于基層政府有著更高更新的角色期待和社會要求。然而現實不免讓人失望,普通民眾逐漸認識到基層政府作為一個特殊利益主體的存在,這個特殊利益主體在某種程度上只對自己和自己的上級負責,還會時不時地運用自身的強制力和壟斷力與老百姓爭利。于是,普通民眾基于基層政府的權威公正性缺乏認同而產生信任困境。

2.基層政府不能夠有效執行中央政府的公共政策而產生的信任困境。公共政策的制定、執行、評估(檢查)貫穿于政府運行的全過程,是政府過程的核心。這其中,從某種程度上來說,公共政策的執行與評估比公共政策的制定更為重要,公共政策如果不能夠得到有效的執行與評估就只能停留在政策制定者美好的愿望中或者紙面上而失去了它本身的價值。我國是一個中央集權的國家,地方政府包括基層政府所有的權力都來源于中央政府的授予,應當不折不扣地執行中央政府的方針、政策、指示和命令,以保持政令的暢通,實現中央政府對于整個國家的有效治理。然而,在現實中,基層政府以各種方式拖延或者變通中央政府決策的事情屢見不鮮。一些基層政府對中央政府的政令敷衍塞責,甚至于消極不作為,存在“上有政策、下有對策、有令不行、有禁不止”等大量非規范性行為,導致中央政府的決策在基層變形、走樣,無法順利實施并發揮其應有的政策效果。同時,基層政府對于中央政府或者上級政府針對政策執行情況的檢查工作也往往采取如作假、掩蓋等各種手段進行應付。誠然,我國幅員遼闊,各地情況差異很大,地方政府對于中央政府的政策在保持原則性不變的基礎上,結合各地實際情況進行適當變通以發揮政策執行的靈活性,從實質上更加有效地實現最初的政策意圖與政策精神也未嘗不可,而且這也在不同程度上得到了中央政府的默許和支持。然而,現實當中的情形卻不完全如此,一些基層政府在政策執行的過程中缺乏誠意,故意拖延、消極不作為,對政策進行有選擇地執行,即凡是對自己有利的執行,對自己不利的不執行等等。因此,每當中央政府出臺了一項比較好的政策的時候,普通民眾憂慮的是這些政策在基層能不能得到有效落實,能落實到什么程度,因為以往的經驗告訴他們“上面說的和下面做的往往不一樣”,許多初衷良好的政策一到基層往往會變形、走樣,甚至根本沒有落實。而且,他們對基層政府在上級政府檢查政策執行情況過程中的掩蓋、作假現象也是心知肚明。所有這些都極大地削弱了普通民眾對于基層政府甚至中央政府的信任。

3.基層政府低效的公共管理與公共服務,并在此過程中展現出不佳的公共服務精神產生的信任困境。在現代社會,政府的職能主要包括政治統治、公共管理與公共服務兩個方面,二者是緊密聯系,不可分割的。“政治統治到處都是以執行某種社會職能為基礎,而且政治統治只有在它執行了它的這種社會職能時才能繼續下去。”[2]因此,政治統治是寓于公共管理與公共服務之中的,政府只有通過提供優質高效的公共管理與公共服務才能更好地實現其政治統治的目標。在現實中,我們可以從兩個維度來觀察基層政府的公共管理與公共服務工作,一個維度是基層政府工作的客觀效果,即基層政府工作對于普通民眾的實際效用;另一個維度是基層政府工作的主觀效果,即基層政府在工作過程中所展現出來的行政態度與行政風格,這實際上涉及到普通民眾在與基層政府打交道過程中主觀的心理感受(如真誠與否、盡職盡責與否等),從某種程度上來說,這一點更加重要,因為它直接影響到普通民眾對于基層政府的感性認識。首先,我們來看第一個維度。客觀地說,在現實當中,一些基層政府并沒有能夠很好地向自己的目標群眾提供其應該提供的公共產品與公共服務,究其根源,主要在于我國行政體制改革滯后,基層政府職能的轉變遲遲沒有到位,大量的精力消耗在上級下達的“運動性”任務中,公共管理和公共服務僅僅停留在理念層面,相應的制度框架與實際行動還十分欠缺。此外,還有一個重要原因,那就是與之相配套的資源比較匱乏,并且有限的資源還經常被任意挪用,這在很大程度上制約了基層政府公共產品與公共服務的供給能力,所以從客觀效果來看,一些基層政府是無法獲得普通民眾滿意的。再看第二個維度,由于封建專制主義文化遺產、實踐中的人治傳統與“馭民”思維模式的影響,再加上我國權力支配社會的基本社會特征,一些基層政府工作人員往往心存居高臨下的優越感,對自身工作的定位在骨子深處存在偏差,公共服務的意識十分欠缺,行政風格和行政態度不盡如人意,而缺乏透明度的封閉型行政體制則加劇了人們的這一印象。一項由零點指標數據網發布的有關各級政府工作表現與服務水平的調查顯示:居民在對中央政府、省(直轄市)政府、區縣政府和鄉鎮政府(或街道辦事處)這四級政府的工作表現與服務水平進行評價時,對于鄉鎮政府或街道辦事處等基層政府的滿意度最低,呈現出非常明顯的“政府層級越低,滿意度越低”的趨勢:對于這四級政府的工作表現與服務水平表示不滿意者的比例分別為8.9%、19.1%、42.1%和51.6%;表示滿意者的比例分別為86.1%、75.0%、52.0%和43.6%。[3]究其原因,就在于普通民眾對基層政府及其官員的行政風格和行政態度缺乏良好印象,并且雙方缺乏有效地溝通,而與較低的滿意度相對應的,必然是較低的信任度。

4.基層政府權力濫用和權力腐敗引起的信任困境。在現代社會,對社會價值與社會資源的權威性分配是通過公共權力的行使來完成的,權力的這一功能使得它與腐敗有著天然的聯系。因此,英國著名政治思想家阿克頓勛爵曾經說過:“權力導致腐敗,絕對權力絕對導致腐敗。”人們深知,為了防止權力腐敗和權力濫用僅僅依靠公共權力行使者的道德品質和思想覺悟是遠遠不夠的,必須要對公共權力的行使進行有效地監督和制約,唯有如此,才能夠最大限度地將公共權力的運行限定在特定的空間內和特定的方向上。然而,一個眾所周知的事實是,在我國現有的體制框架內,還缺乏一套切實有效的自下而上的針對基層政府黨政負責人進行權力監督與制約的制度設計,現有的制度安排還不足以對基層政府形成有效地剛性制約;而對于自上而下的上級政府的監督和制約來說,又由于信息不對稱、上下級政府之間錯綜復雜的利益與人脈關系以及相關制度機制的缺陷,使得監督和制約的效果不盡如人意。就是在這樣一種政治行政生態下,一些基層政府的黨政負責人往往在自己的治理范圍內為所欲為,以個人意志代替法律,隨心所欲地支配政府財政,以自己的好惡任免政府官員,儼然一個“土皇帝”。正如鄧小平曾經指出的:“不少地方和單位,都有家長式的人物,他們的權力不受限制,別人都要唯命是從,甚至形成對他們的人身依附關系。”[4]我們也幾乎每天都可以通過新聞媒體的報道了解到,在這些“土皇帝”的治理下,一出出權力濫用和權力腐敗的鬧劇在各地上演著,千奇百怪、光怪陸離、令人嘆為觀止。顯然,這些“土皇帝”不可能贏得普通民眾的信任,相反卻是怨聲載道和更加的不信任。實際上,權力腐敗和權力濫用對于基層政府信任是最具殺傷力的,它直接破壞了政府在普通老百姓心目中的形象,給政府信任的重建帶來了極大的困難。而在另一方面,中央政府和上級政府對于廉政建設、對于政府公平正義形象的宣傳越是高調,與此形成的反差也就越大,給普通民眾帶來的心理落差和失望情緒也就越發強烈。

三、基層政府信任困境的對策思考

在當代社會,基層政府信任存在著困境。這已經是一個不爭的事實,如何加強普通民眾對于基層政府的信任,進而增強整個政府體系的合法性基礎,提高基層政府的治理能力,建設社會主義和諧社會,是擺在基層政府面前的一項重要課題,本文嘗試提出化解基層政府信任困境的對策思路,盡管相對于紛繁復雜的現實來說,這種嘗試既不成熟又有可能顯示出理論的貧困。

首先,要將基層政府信任建立在理性化的民主制度的基礎之上。就現階段人類政治智慧的發展程度來說,民主制度的實現形式雖然存在一定的缺陷,但較之獨裁、專制制度,顯然是一種更好的政治管理方式,它能夠使普通民眾對政府的信任建立在理性的基礎之上,并有利于理性的信任文化的產生。同時,民主制度還可以使政府更加專心致力于捍衛社會的公平與正義,保持自身的中立地位,強化普通民眾對政府權威公正性的認同。為此,一方面,要逐步加強基層政治的民主化建設,使普通民眾能夠充分地參與政治過程,切實擁有諸如選舉、決策、管理、監督等政治參與權利,從而實現基層政府與普通民眾之間積極有效地合作,激發普通民眾對于基層政府的支持和認同,增強基層政府的權威性和公正性,進而提升基層政府的治理能力;另一方面,要逐步探索基層政府運行機制與治理方式的變革,這是一個有待于探討的問題,但就目前來說有兩點是明確的:一是要逐步改進和調整現行的政府官員績效考核機制,使基層政府官員不僅對上級負責,更要讓他們關注民意訴求,感受到來自民間社會的壓力,畢竟只有“為官一任,造福一方”才能夠真正贏得民心,二是要完善對于基層政府公共權力行使的監督和制約機制并輔之以相應的獎懲機制,這樣可以改變基層政府官員的利益預期,使之意識到取信于民更加符合自己的利益,更加愿意與普通民眾建立信任和諧的關系。

其次,基層政府要為普通民眾提供高效優質的公共管理與公共服務,并且在此過程中重塑良好的公共服務精神。在普通民眾對政府機構及其官員的評價或期望中,效率、能力和可靠是最為重要的指標。行政效率的高低與行政能力的強弱直接影響到政府和公務人員在公眾心目中的形象,良好的政府形象無疑會提高公民對政府及其官員的信任,從而在政府的施政中給予配合和支持,減少政府政策執行的成本,提高政府的效率,在政府與公民之間形成良性互動的關系。因此,要加快基層政府職能的轉變,從人事調配、制度安排、資源配置等多個角度加強基層政府公共管理和公共服務的水平,切實提高基層政府的行政能力和行政效率。由于政府及其官員是否公正、廉潔,是否能從公共利益出發認真履行法律賦予自己的職責,關系到政府在公民中的形象,極大地影響到公民對政府的態度和信心。因此,除了通過制度設計和制度安排來加強基層政府的廉政建設以外,還要加強基層政府官員的職業道德教育,提高其道德品質和思想覺悟。基層政府只有真正做到高效、廉潔并且實實在在為老百姓辦事的才能真正贏得他們的信任。

最后,要為基層政府與普通民眾的互信創造條件。基層政府與普通民眾的信任是相互間的。“政府與公民之間信任關系的建立,并非只是公民對政府單方面的、無條件的信任,也需要政府及其官員對公民的信任。進一步講,要使公民信任政府,政府及其官員首先應該信任公民,這是激發和培育公民對政府信任的前提和關鍵。”[5]這意味著“政府及其官員對于公共權力的來源和自身的定位有一個清醒的認識。意識到國家和政府的權力屬于人民,廣大人民群眾才是國家權力的所有者,政府只是人民的‘代理機構,官員只是公民的‘公仆。” [6]基層政府及其官員要在上述認識的基礎上去實踐“權為民所用、情為民所系、利為民所謀”的政治要求。基層政府要逐步變革相對封閉的行政運行體制,擴大普通民眾對于公共事務的參與,增強自身的回應性與透明度,既為普通民眾監督基層政府工作監督創造條件,又為加強相互間的信任關系打好基礎。基層政府還要積極主動地與普通民眾保持溝通,這樣既可以增強相互之間的了解與信任,也有利于基層政府及時了解普通民眾合理的訴求,為有效地開展工作創造條件。與此相對應,普通民眾也要對基層政府保持一份理解和支持,不僅要意識到自己的權利也要意識到自己的責任,既要監督基層政府的工作又要積極配合基層政府的工作。此外,上級政府應當對于基層政府及其官員保持足夠的關心和支持,在給他們工作壓力的同時,更有必要給他們以物質的保障、精神的鼓勵以至人文的關懷。所有這些都將形成一種良好的氛圍,有利于基層政府與普通民眾互信關系的建立。

參考文獻:

[1][美]馬克·沃倫.民主與信任[M].華夏出版社,2004.

[2]李硯忠.論政府信任的概念內涵、形成因素與政治功能[J].行政論壇,2007,(3).

[3]余世喜,李忠紅.構建政府與公民之間的信任關系[J].馬克思主義與現實,2008,(3).

[4]李安增,周振超.社會主義和諧社會視角下的中國基層政府治理[J].政治學研究,2008,(2).

[5]吳毅.基層官民關系陷困境 政府缺乏權威公正性認同[EB/OL].中國新聞網,2009-04-09.

[6]吳毅.小鎮喧囂:一個鄉鎮政治運作的演繹與闡釋[M].生活·讀書·新知三聯書,2007.

[責任編輯:閆生金]