政府規制視角下的煙草行業改革研究

陳　通　張永開　王　偉　陳玉保

摘要：在當前我國國有經濟壟斷性部門持續改革的環境中，面臨著更多的改革任務。文章在分析政府規制與壟斷行業改革的關系基礎上，總結了煙草行業的發展改革歷程，在政府規制視角下，從壟斷與競爭機制、結果導向原則、計劃管理體制、品牌整合、工業企業重組、商業流通體制等方面提出了我國當前煙草行業的改革方向，為我們當前的改革提供了一種新的思路與視角。

關鍵詞：煙草行業；政府規制；國家壟斷；競爭機制；行業改革

自從1984年，國家對煙草及其制品實行專賣管理，在這20多年的實踐過程中不斷完善煙草專賣管理。到1991年以立法的形式確立了國家煙草專賣制度。在實踐中逐步形成了“統一領導、垂直管理、專賣專營”的煙草專賣管理體制。自從1984年以來煙草行業發展迅速，對財政、就業貢獻很大，但同時也存在產業整體素質不強、工業分散、流通秩序不夠好、資產管理體制未理順、效益偏低、現代企業制度建設滯后等問題，并面臨需求萎縮、競爭加劇、專賣保護受限、稅收成本增加等新挑戰。2003年5月21日我國加入《世界煙草控制框架公約》對中國煙草行業的發展提出了新的挑戰。在當前國有經濟壟斷性部門的改革呼聲不斷高漲的背景下，對如何更好的完善國家煙草專賣制度提出了更高的要求。

一、政府規制與壟斷行業改革

政府規制(Government Regulation或Regulation)是具有法律地位的、相對獨立的政府管理者(公共管理部門)，依據一定的法規以公共利益為基礎對被管制者(主要是企業)所采取的一系列行政管理與監督行為。政府規制的需求主要來源于兩方面，一方面是宏觀層面的自然壟斷性(Natural Monopoly)和外部性(Externalities)造成的，另一方面是由于某個行業需要政府規制的需求。

縱觀國外壟斷行業改革，主要側重在于減少政府對行業的過度規制，具體有如下幾方面的改革：(1)非國有化：(2)自由化，重點在放松對市場的管制；(3)壓縮式管理，所涉及的主要是社會服務職能。如何用社會化方式優化壟斷行業政府職能，這是在明確了什么是政府應該管的前提下，進一步解決政府該管的事如何更好地管理的問題。在這場改革中形形色色的改革方法歸結為基本的兩條：一是“市場理念”。在實踐中表現為“政府改革的市場化方向。既包括壟斷行業非國有化、放松規制等政府退卻和職能的重新定位，又包括自然壟斷行業中公共服務中的市場主體和市場機制”。二是“管理主義”的運用。“為了達到政府工作更好而花費更少，接受商業部門管理技術和市場競爭等辦法是值得的”。其中。最具啟發性的理論創新是奧斯特洛姆等學者提出的將壟斷行業公共產品和服務的供應與他們的生產區分開來。各國在實踐中主要采用：(1)政府業務合同出租：(2)以私補公，打破政府壟斷；(3)建立政府部門與私營企業的伙伴關系；(4)公共服務社區化。在微觀層面上壟斷行業內部工具的優化層面。

在當前我國經濟壟斷性部門面臨持續改革的大背景下，針對我國國有經濟“壟斷部門”的劃分，或者說當前的改革鎖定哪些部門，有學者將其劃分為四種存在形式：

1、號稱“自然壟斷性”的部門。其中有的屬于的自然壟斷性環節，有的屬于假自然壟斷性環節，還有的原本屆于“自然壟斷性”但現在已經“變異”了的環節。不論是假自然壟斷性環節。還是已經“變異”了的環節，目前還在“自然壟斷”的旗號下壟斷著，實際上是帶有某些“行政壟斷”的色彩。表現在鐵路、民航、電力、電信、郵政等部門或環節。

2、屬于一些專賣專營性的壟斷。這方面代表行業是煙草行業和鹽業。這些行業國家通過立法的形式形成壟斷。實踐證明，作為特殊的行業。通過行政立法對行業進行管理切合中國國情。利于維護人們健康，保證國家稅收。

3、市政公用事業方面的壟斷。包括供水、供氣、供熱、園林綠化、城市公交道路等等。這里公用事業既有公共性和自然壟斷性，如給排水、供氣、供熱等需要網絡輸送的部門，具有某些區域壟斷的特征。

4、具有重要地位的戰略資源和涉及國家經濟安全部門的壟斷。如石油、天然氣等戰略性資源的壟斷，還有涉及國家核心技術的軍工部門等領域的壟斷。

在以上四種壟斷部門中，除煙草行業外，都進行了政企分開、價格合理化；放寬準入，投資主體多元化；打破壟斷，競爭多元化等相應的改革，而煙草制品是一種具有個人嗜好性的日用消費品并且煙草行業實行統一領導，垂直管理，專賣專營的管理體制，這這就造成了當前煙草行業改革的特殊性。

二、煙草行業的發展歷程

當前我國政府對煙草行業實行“國家煙草專賣制度”的法令性壟斷，煙草行業由國家煙草專賣局(總公司)對全國煙草行業“人、財、物，產、供、銷，內、外、貿”進行集中統一管理。1982年1月，中國煙草總公司正式成立：1983年9月，國務院發布《煙草專賣條例》。正式確立了國家煙草專賣制度；1984年1月，煙草專賣局成立；1991年6月。全國人大常委會通過了《中華人民共和國煙草專賣法》；1997年7月。國務院發布《中華人民共和國煙草專賣法實施條例》。煙草法律、法規的頒布實施，進一步鞏固和完善了國家煙草專賣體制。

煙草專賣制度是國家以立法的形式對煙草經濟實行政府管制的一種有效形式。從1984年開始，國家對煙草及其制品實行專賣管理。并通過不斷完善煙草專賣管理。以立法的形式確立了國家煙草專賣制度，逐步形成了“統一領導、垂直管理、專賣專營”的煙草專賣管理體制。我國煙草行業自1982年實行專賣制度以來，經歷了兩個發展階段，目前正處于第三個發展階段。

在第一個發展階段(1982年～1991年)，我國處于嚴格的計劃經濟時期，煙草專賣專營體制誕生于這個大背景下。在這一階段中。煙草市場總體上是賣方市場，煙廠生產出來的卷煙數量遠遠不能滿足消費者的需求，行業主要矛盾是解決供不應求、卷煙總量短缺的問題。第二個發展階段(1992年～1999年)，自鄧小平同志“南巡”講話和十四大后，我國開始建立和實行社會主義市場經濟體制，國家經濟形勢發生了重大變化。社會財富迅速增長。人民生活水平穩步提高。煙草行業經過多年的技術改造，整體效益大幅提高，卷煙供給總量問題已得到基本解決。甚至在第一個發展階段末，卷煙生產出現了嚴重的產大于銷，經過行業的宏觀調控，總體上實現了平穩發展。但買方市場逐漸形成并占主導地位。消費者已不滿足于數量的供應，對卷煙的質量、品種提出了選擇要求。行業開始關注有效需求的問題。煙草企業尤其是生產企業產生了危機感，有了日益增強的競爭意識，主動調整產品結構，以生產適銷對路的產品。滿足市場需要。人們越來越多地討論在專賣體制下引入市場競爭機制的問題。并在實踐中有所運用。總而言之。這時候的市場競爭意識是初始的、朦朧的、自發的，

很大程度上是不規范的，甚至并非真正意義上的“市場競爭”。煙草企業之所以競爭，主要是國家經濟體制轉變的壓力、產品供求關系變化和追求地區經濟利益導致的。這一時期存在著顯著的競爭不足和不正當競爭，此外地區封鎖、市場分割也是個嚴重的問題。自2000年開始。煙草行業進人第三個發展階段。從國家經濟總的形勢來講。我國加入了世貿。國內市場日益國際化。隨著我國已經加入了《世界煙草控制框架公約》。中國煙草的發展必須從整個人類的健康和可持續發展的角度出發。大力打造中式卷煙，以迎接世界煙草列強對中國煙草的強烈沖擊。所以。中國煙草所面臨的形勢非常嚴峻。一方面煙草行業面臨全球化競爭，行業內部亟待改革：另一方面整個煙草行業的市場需求從快速增長到逐漸成熟的成長階段，煙草行業國內買方市場已全面形成，行業發展面臨國市場國際化的壓力，專賣體制受到前所未有的沖擊，行業的整合不可避免，改革是唯一的出路。此外我國煙草行業還存在諸多問題，比如我國煙草的市場結構過于分散，優勢企業和名牌產品難以持續成長，煙草企業的規模實力和市場競爭力亟待提高；我國煙草市場定位過于狹窄，幾乎全部依賴于國內市場生存和發展，國際競爭力嚴重缺乏。

三、推進煙草行業改革政策取向

我國壟斷行業改革時至今日，很多深層次問題的解決更多依賴于國家相關經濟體制改革和政治體制改革的成功。同時，通過轉變政府職能，加快行政管理體制改革，推進政企分開、政資分開、政事分開，也成為繼續深化壟斷行業改革的必不可少的支持。

由于煙草行業的自身的特殊性結合煙草行業今后改革的趨勢，在此提出以下幾點建議：

1、放松經營過程中的過渡規制，全行業內引入競爭機制。由于我國煙草行業實行國家煙草專賣制度，煙草行業由國家煙草專賣局對全國煙草行業進行集中統一管理。應在煙葉種植戶之間，煙草工業企業之間形成相應的競爭。通過市場競爭限制競爭力不足的企業，這樣才能使種植戶種植改進種植技術，工業企業提高工藝水平和煙草產品的質量。將現代企業制度引入煙草行業之中。推動現代化企業制度改革。繼續推進煙草行業內企業合作、品牌聯合等改革舉措。這既可滿足消費者的需求，又可為國家創造更多稅收，同時也符合《世界煙草控制框架公約》的要求。要運用市場手段培育大型專業化的煙葉公司，面向國內、國際兩個市場，實現“買世界(面向世界采購)、賣世界(面向世界銷售)”。

2、貫徹“結果導向”的原則。結果導向(Results-oriented)理念具體而言就是煙草行業內的機構要關注自身使命和組織目標的實現，應著眼于最終的產出和實際的社會效果。“結果導向”主要是針對以往公共組織中所出現的“規則導向”和“投入導向”。“投入導向”主要是對投入的關注遠勝于對結果的追求。“規則導向”是指傳統的管理實踐主要靠上級出臺大量的文件、規章、政策來管理下一級機構，各煙草部門所要做的就是嚴格的遵守上級部門的文件、規章、政策。由此造成對于煙草工作的考核也主要是針對各煙草部門是否嚴格遵照各項規章制度。從而忽視了對各煙草部門實際產出(結果)的考核。這就造成了一些部門盲目攀比、大搞形象工程、搞花架子、做表面文章。當前隨著煙草行業改革的深入，要進一步明確煙草行業的“結果導向”的理念，將更多的注意力放在實際產出上和最終的社會效果上，而不是過多關注于投入多少或是是否嚴格遵守上級的規章制度。

3、改革煙草計劃管理體制。在專賣體制下，煙草行業始終把加強計劃管理、控制卷煙總量放在生產經營工作的首要位置，嚴加落實和執行。這既是國家煙草專賣制度的本質規定，也是實現煙草行業平穩發展的客觀要求。煙草計劃管理體制改革的主要目的是逐漸實現計劃指標可按市場和效益原則進行動態調整。改革的主要思路是由重視“計劃審批”轉向重視制定中長期發展計劃和保持總量基本平衡。在總量上實行指令性計劃，在具體管理上實行指導性計劃，突出宏觀管理、戰略性和政策性。盡量減少對企業經營活動的干預。現階段可考慮在生產計劃的初始分配環節，在基本維持目前計劃分配體制的前提下，對每年的增量指標，以品牌為導向，直接配置給具有優勢品牌的企業。這既不會影響目前的既得利益格局，又能使優勢企業直接從一級市場獲得生產計劃，大大減少了優勢企業的交易成本，做大主導品牌。隨著這種方式的成熟和企業適應力的加強。可逐步加大按品牌分配計劃指標的使用比例，使市場機制在配置計劃指標的過程中發揮更大的作用。

4、加大在省際間品牌整合力度。隨著行業不斷改革和發展。企業規模和卷煙產量不斷擴大。卷煙生產在計劃與市場、資源與需求之間的矛盾漸趨嚴峻，嚴重制約了重點骨干品牌的進一步發展。有些企業的品牌暢銷，但生產計劃不足。市場需求難以滿足；有些企業的品牌競爭力較弱。產品銷路不暢，生產計劃難以有效使用。在這種情況下，在省際間推進品牌整合成為緩解品牌供需矛盾、優化市場上品牌結構的重要舉措。品牌聯營是在煙草行業在生產計劃指標管理剛性的情況下，省際間工業企業品牌聯合生產的一種方式。合作雙方分為品牌輸出方和品牌輸入方。品牌輸出方一般具有比較強勢的品牌，市場需求旺盛，但生產指標不足。無法滿足市場需求。品牌輸入方一般沒有強勢品牌，產品結構相對較低。生產計劃指標不緊張。這樣。品牌輸出方拿出自己的品牌。由品牌輸入方來生產。占用輸入方的生產計劃指標。產品生產出來后，根據雙方協議，可以落地銷售。也可以由品牌輸出方進行回購。品牌聯營的具體配套措施要具有很強的可操作性，能夠為跨省重組積累經驗、夯實基礎。作為在聯營加工和跨省重組之間承上啟下的戰略舉措。定向整合以品牌為突破口，品牌成為跨省重組的著力點。依托定向整合，可以為跨省重組在資源配置、質量控制、利益協調、管理規范等方面積累經驗。

5、進一步推進煙草工業企業重組。在21世紀初期。一些實力較為雄厚的煙草企業曾嘗試對省外企業進行重組，如，紅塔集團重組海南煙草工業公司、常德卷煙廠重組吉林四平卷煙廠、將軍集團重組新疆卷煙廠等。這為煙草行業，以做大品牌為紐帶，實施企業重組創造了寶貴的經驗。同時，前期的企業跨省重組也存在著一些問題，如：各方無法形成資源與能力相互補充，相得益彰；合作隨意性強。無法有效推進等。以前跨省企業重組的主體都是強勢企業兼并弱勢企業。二者實力相差懸殊。隨著煙草行業實現對工業企業實現二級法人管理的改革，全國基本形成以省為單位的卷煙工業企業。今后一個時期企業重組的主要方式是強強聯合、合并重組。通過跨省聯合重組，在更大范圍內、更高層次上優化資源配置。提高資源配置效率。在形式上，從有利于加強協調出發。著眼于共同發展，可以采取參股、控股、全資等多種形式。在內容上。要堅持以品牌為支撐，通過主導品牌擴張實現跨省企業重組。就是以培育行業十多個重點骨干品牌為目標，努力實現更高層次、更高水平

的企業聯合重組。煙草行業競爭實力的增強、水平的提升關鍵在于培育一批擁有自主知識產權和知名品牌，具有較強國際競爭力的優勢企業。

6、加快推進煙草商業流通體制改革。在專賣的管理體制下，中國煙草的短板是行業市場化。這里的行業市場化應包括：組織體系市場化，即各經營主體現代化企業制度的建立；運作體系市場化，即以市場需求為導向的業務流程的建立：觀念體系市場化，即以消費者為中心的經營理念的形成，其中，運作體系市場化是行業市場化的關鍵。由于不能做到運作體系市場化。這使得草行業主導品牌成長緩慢。不能夠達到應有的市場規模。下一步，煙草商業流通體制改革應考慮以下方面：(1)繼續完善“按客戶訂單組織貨源”的銷售模式改革。“按客戶訂單組織貨源”就是在煙草行業推進運作體系市場化改革的一種嘗試，這種模式可以克服在貨源組織上的非市場因素和片面追求毛利率傾向。努力做到品牌能讓零售戶自由選擇。貨源安排能夠做到公開透明，使產品能更加適應和滿足消費者的需要，從而更加有利于行業主導品牌的成長。(2)建立了一個高效運作、遍及全國的市場營銷體系和現代化的物流配送系統，充分發揮了營銷體系作用。(3)完善網點體系建設。增加產品價值、服務價值，降低時間成本、體力成本，提升卷煙商品配送效率。

四、結語

實行煙草專賣二十多年來，煙草行業按照《煙草專賣法》的立法宗旨和要求，不斷強化管理、深化改革、推動創新，積極推進行業市場化進程，創造了較好的經濟效益和顯著的社會效益。為煙草行業的進一步改革提供了基礎。本文從政府規制視角下研究我國當前煙草行業的改革，為我們當前的改革提供了一種新的思路與視角。

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