政府介入農業保險：理論依據與政策內容

姚壬元

摘要：政府介入農業保險是農業保險制度健康、可持續發展的前提和基礎，明晰政府責任是建立我國新型農業保險制度的關鍵，文章在分析農業保險中政府介入的理論依據的基礎上，論述了政府介入農業保險的基本內容和政策選擇，

關鍵詞：農業保險；政府介入；道德風險；逆向選擇

農業保險作為一項解決農業風險問題的社會制度安排，其分配的一部分是公共資源。增加的是社會公共利益，其實施運行需要借助政府的力量。各國的農業保險實踐表明，政府的合理介入是保持農業保險制度持續、健康發展的核心和基礎。但目前我國的農業保險仍處于較低發展水平，因此有必要對中國農業保險體系中的政府介入問題進行深入探討。

一、政府介入農業保險的理論依據

1、農業風險的特殊性。農業風險具有風險單位大特征，一次風險事故涉及面廣，小則一縣一市，大則一區一省。特別是洪澇災害、干旱災害等風險一旦發生，則涉及千千萬萬農戶、上億公頃的農地。這使得保險公司難以通過集中大量風險單位來分攤損失，其承保的農戶越多，面積越大，風險反而越集中，風險損失會越大。保險人的經營風險就越大；此外，農業風險的廣泛伴生性，使得農業保險損失容易擴大，而且由于這種損失是多種風險事故的綜合結果，很難區分各種風險事故各自的損失后果，為保險公司的經營制造了技術上的難題；農業風險的發生頻率高、損失規模大，嚴重的自然災害可能使幾個省區連片受損，甚至使作物絕產，這樣大規模的損失足以使經營穩健的保險公司，在承保了一定規模的農險保標的后，因一次巨災發生而瀕臨倒閉。農業風險的特殊性不符合傳統的理想可保風險的準則，導致其不能通過市場化方式有效分散，需要政府的大力支持。

2、農業保險具有準公共品性質。農業保險是一種準公共品，其在取得和消費過程中確實存在一定的非排他性和非競爭性。從需求看，對于具有非排他性和非競爭性的公共產品，由于私人購買了也不能獨享其效用，不能排除不花錢購買的人享受該產品，造成“搭便車”效應，導致“需求不足”。在農業保險市場上，表現為私人購買力不足。從供給看。公共產品具有邊際收益遞增的特性和自然壟斷的傾向，產量越大，消費者越多，其效用越大，效率越高；私人市場的競爭非但不會提高效率，反而會降低效率，這也正是需要政府介入的依據之一。作為準公共品的農業保險供給應當有政府的參與，因為市場機制所提供的數量會大大低于社會最優水平。

此外。農業保險具有外部性。農業保險的“消費”不僅給投保農民本人帶來效用，而且對全體社會成員帶來“好的”影響，這表現在：一方面，農業保險可以在災害事故發生時使農民獲得最低保障收入，進而保證農業生產及國民經濟發展的正常化；另一方面，農業保險可以降低農業投資者的風險預期，提高其進行農業投資的積極性。從而提高農業的產業化程度。此外。由于農業在國民經濟中的基礎地位。以及農業與國民經濟各部門間不可分割的聯系，農業保險對農業及農民的保障作用，會演變為對整個國民經濟有利的乘數效應。具有正外部性的農業保險，其社會邊際收益高于私人邊際收益，而私人邊際收益小于邊際成本，因此，其市場供給和需求均不足，需要政府的介入。通過非市場的方式予以解決。

3、農業保險的逆選擇和道德風險。逆選擇在農業保險中表現比較突出。面對種類不同的農民總體。處于信息弱勢一方的保險人，從自身利益最大化出發，在提供農業保險時，或者對承保對象進行選擇。把低風險農戶吸納投保。而把高風險農戶排除在外。出現保險人的“撇油”行為：或者提高均衡保費。而提高保費又使那些低風險者退出保險，如此造成保費不斷提高的惡性循環。結果是只有為數較少的高風險農戶才會參保，出現“劣等客戶驅逐優等客戶”的情況。參保人少，風險基金規模小，使農業保險依據大數法則分散風險的功能難以發揮，最終導致保險市場萎縮甚至垮掉。逆向選擇是典型的市場失靈。有賴于政府的多種干預或誘導機制從中發揮作用。

道德風險是農業保險面臨的又一難題。農業保險合同的簽訂本身可能會改變投保者的動機和行為，即投保后，投保者會放松對風險的警惕和控制努力，從而改變事故發生的概率和規模。盡管農業生產者無力影響大自然的狀況，但他可以通過努力影響許多風險事故發生的規模和概率。從而影響保險公司的收益。因此。道德風險使農業保險人面臨高監督成本和高賠付損失的兩難選擇，無論如何，都提高了保險經營成本，破壞了保險籌集資金的功能。如果道德風險所產生的成本過高，保險人就會減少甚至不提供農業保險的供給，最終導致市場的萎縮和社會資源配置的無效率。而政府的干預可以在一定程度解決此問題。

農業風險的特殊性、農業保險的準公共品屬性及外部性所造成的供求不足、信息不完全和不對稱所引發的逆選擇和道德風險。都是市場機制不能充分發揮作用的體現。這都產生了政府介入的內在需求。對多數國家而言，農業是弱質產業。農業保險的社會效益必須首先予以考慮。當農業保險的社會效益目標不可能通過市場機制得以實現時，政府就必須用其他手段實現這一目標。以上為政府介入農業保險提供了有力、必要的理論支撐。

二、中國政府介入農業保險的基本內容

1、確定責任限度是政府介入農業保險的基本前提。政府介入農業保險的責任限度，是指由政府通過直接或間接的方式向農民提供農業保險的廣度和深度。“廣度”是指農業保險所覆蓋的保障范圍，“深度”是指政府負責的農業保險的保障水平。從理論上說，農業保險應該覆蓋全部種植業和養殖業；不僅為農民提供災害損失的基本補償。同時提供收入保障。但從西方國家農業保險發展的經驗來看，農業保險的發展有針對性，開始往往只覆蓋關系到國計民生的重要農作物和畜牧產業，隨著社會、經濟的發展和經驗的累積。再逐步擴大范圍，提高保障程度和金額。無論是其深度。還是廣度都應該與經濟發展水平、財政承擔能力以及社會、文化、制度沿革相適宜。當前中國處于經濟發展階段，政府的財政力量有限，要整體對種養兩業提供農業保險，或對部分農民提供高保障水平的服務，在現階段條件尚不成熟。政府應現實地將其介入農業保險體系的“廣度”界定為重點扶持的地區和農作物，在經濟條件允許時，再逐步擴大其保障范圍；“深度”界定為提供基本保險保障。而不是更高層次的“收入保險”，但政府應當尋求更加符合市場規律有效率的方式解決基本保障水平以上的保障，要區分不同層次中各級政府的責任。

2、制定制度框架是政府介入農業保險的首要任務。政府在農業保險體系的建設過程中，其首要任務就是制定制度框架。保證體系運行的規則性和秩序性。這種制度框架主要包括兩個層次：一是農業保險體系及其政策。農業保險作為解決社會問題的一種經濟制度，是公共選擇的結果，在社會經濟運行中應該起著社會“穩定器”和經濟“助推器”雙重作用。政府應采取包括政策性保險、商業性保險