試論公用事業市場化改革問題及前景

翟　齊

一、公用事業市場化概述

公共事業市場化是指政府通過租賃、合同、承包、采購、招標等方式, 把原來由政府包攬的部分公共事務和提供的公共服務進行民營化和市場化, 變以往由政府提供公共物品的單一主體模式變為由市場企業主體、中介組織、公民個人的多元主體模式。其實質在于通過引用有效的競爭機制,改革市場結構,給予公眾更多的選擇空間, 使公眾自主選擇公共服務主體, 通過市場競爭機制來提高公共服務的質量。其目的是在不擴大政府規模, 不增加公共財政支出的情況下, 改善公共服務的提供水平, 提高行政效率, 增強政府能力。在我國嘗試公用事業市場化改革是一個趨勢,同時也是改革的摸索階段,市場化只是提高政府公共行政能力的手段而已,促進公平與效率和諧發展,增加社會福祉,才是真正的目標價值取向。 我國實施公用事業市場化改革是政府推進公用事業發展的必然選擇。

二、我國公用事業市場化改革存在的主要問題

在中國,由于市場發展緩慢,很多市場規則尚未健全,由此市場化運行過程中容易造成混亂局面。如果公共產品供給領域引入競爭機制,政府面臨的另一大風險是市場監管制度的建立與完善。中國至今還沒有制定一套完整的公共服務法案,由于法律規范和管理機制的缺陷,公共服務市場化中出現了不少損害公共利益的行為。如有的項目經營主體利用公共服務的自然壟斷性,人為地抬高價格獲取超額利潤,損害了公眾和消費者的利益;還有的利用公共權力和工程建設管理上存在的漏洞,大肆侵吞財政資金和公共財物,以致公共項目建設中的腐敗現象屢禁不止。在公用事業市場化過程中,基本上遵循著這樣一種改革費用的承擔模式,那就是政府、企業、公眾三方付費。對于公眾來說,公共物品的服務質量、價格是他們最關注的。公眾是公共物品的直接消費者,他們是直接的收益者,反過來如果改革不成功,公眾也就成為了直接的受害者。

三、解決公用事業市場化改革過程中存在問題的方法

1.強化政府在公用事業管理中的責任,切實維護公眾利益。公共行政理論認為,政府是一種委托代理機構,它必須對其委托人即公眾負責,確保公眾利益得到維護是政府職能的重要組成部分。因此,無論公用事業市場化改革與否,政府在公用事業中維護公眾利益的責任不能忽視。我國20多年改革的經驗清楚地說明,把百姓利益放在第一位的改革措施,會有強大的社會推動力,改革也會成功。因此,在公用事業市場化改革過程中,政府只有將公眾利益放在首位,改革才能成功。

2.確保公眾在公用事業市場化改革中的參與權。在政府、經營者和消費者三方利益關聯體中,消費者雖然人數眾多,但比較分散,很難形成利益共同體,因此,在三方中處于劣勢地位?！霸诠檬聵I領域,消費者幾乎沒有退出的選擇權,自然壟斷企業則可能因為擺脫了消費者的威脅,不思進取、侵犯消費者的利益是非?？赡艿??！币虼?在公用事業改革過程中,必須在監管者、經營者和消費者間建立一套互動的制度體系,使政府監管者依法監管經營者;當經營者提供的產品和服務不合格時,消費者有權通過一定渠道監督經營者;當政府監管者不作為時,消費者能通過一定的手段監督政府監管者。只有公眾真正參與到公用事業改革中去,才有可能使公眾利益不受損害。

3.建立有效的公用事業監管體制。公用事業監管體制的構建主要包括監管機構及保障政府監管活動健康有序進行的監管法律兩方面。一是要建立獨立公正的監管機構。由于世界各國社會經濟發展水平、國家制度、歷史文化等的不同,各國都形成了一套符合本國國情的監管體制和監管機構,通過法律的授權和限定來明確界定監管機構職責范圍是發展的趨勢。所謂監管機構的“獨立性”,一方面指監管機構與被監管企業的獨立。另一方面是監管機構在實施監管時與政府其他相關機構相對獨立。一個成功的監管體制首先應做到政府和監管機構間的職責分離,即政府設定政策框架,監管機構在這一政策框架內進行監管。因此,我國應改革和清理公用事業多頭監管的局面,盡量將公用事業監管職能集中到一個部門,避免多頭監管。二是要完善公用事業監管的法律體系。法律、法規是政府監管行為的重要依據,其作用主要是控制壟斷,保證服務質量,維護公眾利益。

4.制定科學的監管政策。在公用事業改革過程中,政府應保證公眾利益不因公共服務提供者的趨利性而受到侵害。具體應完善以下政策:一是建立公共服務定價政策。由相關方共同參與,根據不同行業及公眾的承受程度對公共服務進行合理定價,并嚴格監督。二是建立公共服務績效考核機制,由相關方以及專家、中介機構共同組成考評小組,定期對公共服務提供者提供的產品或服務進行考核,獎優罰劣。三是建立信息公開機制。要求公用事業產品和服務的提供者及時公開生產、運營、質量、成本、安全等信息,便于接受公眾的監督。

隨著經濟的發展及外部條件的變化,公用事業市場化已成為必然。第一,由于技術進步,許多曾被視為自然壟斷的公用事業不再具備自然壟斷的條件,為競爭機制的引入創造了條件。同時,隨著技術進步,一些純公共物品具備了部分競爭性和排他性。第二,改革開放以來,民營企業不斷壯大,且外資大量引入,為民營、外資進入公用事業領域提供了資金保證。第三,公用事業是具有良好市場前景、能迅速成長的產業,其風險低、收益回報穩定的特點受到民營、外資等各種社會資金的青睞。第四,近幾年,國家出臺許多鼓勵非公有制企業進入公用事業領域和推進公用事業市場化的政策,為我國公用事業市場化改革創造了條件。

因此在市場化的過程中,公眾能否享受到政府所預期的改革效果,市場化能否保證從源頭上提高公共物品的質量、效率,使公眾享受到高質量、高服務的待遇事關公眾面臨的改革風險。因此,完善市場監管能力,建立有效的市場行為監督體系,對于確保公眾利益的實現至關重要?！?編輯/劉佳)