檢察機關提起參與公益訴訟的探索

紀慧敏

隨著我國社會經濟的快速發展,出現了大量的侵害國家利益和社會公共利益的案件,但是,由于我國公益訴訟的缺失,致使國家利益和社會公共利益無法獲得圓滿的救濟與維護,僅僅依靠公民以原告資格向法院提起民事訴訟是非常不現實的。根據民事訴訟法理論,當事人僅能獲得其自身受侵害權利范圍內的救濟,而對于超出自身權利范圍的國家利益和社會公共利益,公民無權提起訴訟。因此,確立檢察機關作為國家利益和社會公共利益的原告主體資格,建立檢察機關提起民事公益訴訟制度是當務之急。

一、檢察機關提起參與公益訴訟的必要性

(一)國有資產流失嚴重。在改革開放后,市場經濟體制建立,大量私有財產和資本涌入市場,在公有財產和私有財產進行交換的同時,由于各方面的因素,造成了數目驚人的國有資產流失,據統計部門統計:改革開放以來,國有資產流失大約為5 000多億元人民幣。也就是說,國有資產以每天近1億元的速度嚴重流失,已經威脅到了社會主義經濟和國家的公有制體制。對侵害國有資產的案件,在以往的司法實踐中,我們僅僅采取構成犯罪的追究刑事責任,不構成犯罪的移交行政機關進行行政處罰的單一做法,而對已經流失的國有資產則無法通過民事訴訟程序予以追繳。因此,建立檢察機關民事公益訴訟原告制度,可以達到追究侵害人的經濟責任、保護國家經濟利益不受侵犯的目的。

(二)環境污染日益嚴竣。改革開放以來,我國社會經濟取得翻天覆地的變化,在經濟不斷增長的過程中,出現了大量的環境污染和資源破壞的事件。一些集團、部門、地方為了本集團、本部門、本地方的利益,置環境保護于不顧,大肆違法違規地生產經營,對地方、國家造成了嚴重的環境污染。沙塵暴、酸雨、土壤沙化、水土流失、擅自采伐造成資源的破壞性開采、違規排放污水、廢氣等案件有日益加重的趨勢。卻因種種原因無力訴訟的情形,已經對社會穩定、道德風俗產生了嚴重的侵害,檢察機關作為國家的法律監督機關,國家名義參與公益訴訟,并賦予其提訴權,從而保護國有資產、生存環境、社會利益已成為大勢所趨。

(三)壟斷經營、違法經營案件增多。目前在我國很多公用事業是由政府部門或企事業單位壟斷經營的,如電力、郵政、電信、鐵路等行業,消費者實際上處于不利地位,消費者對于壟斷部門的霸王條款、格式條款、降低服務等壟斷措施無能為力,消費者權益受到嚴重侵害。所以檢察機關應該提起公益訴訟。然而,因為新的社會關系及現象大量涌現,以及由此而來的立法滯后,造成在我國的現行法律法規中,并沒有直接規定檢察機關是否有權代表國家參加公益訴訟,尤其是是否具有代表國家,以國家名義提起訴訟的權利。而相關的規定也只是散布我國各項法律之中。如《民事訴訟法》第14條、《行政訴訟法》第10條規定了檢察機關對民事審判、行政訴訟實行法律監督。可是監督的應是結果,監督的方式應是抗訴,監督的時間是應裁判生效后。這就使檢察機關的公益訴訟中處于十分尷尬的地位。因此,筆者對檢察機關代表國家與公益訴訟持贊同態度。同時,也呼吁立法機關建立和完善我國的公益立法,以保證國家利益、社會利益和公共利益得以切實維護。

二、檢察機關提起參與公益訴訟的合理性

(一)從司法實踐來看,檢察機關充當公益訴訟的原告有其合理性。迄今為止,已出現的公益訴訟類型中,被告多是大型的公司、企業,還有就是行政機關,而原告多是人民群眾和弱勢群體,雙方當事人處于極端的不平等的地位,使得司法實踐中公益訴訟的參與度和執行效果并不理想。現在司法實踐中,訴訟成本大,訴訟風險驚人,所以存在不愿、不敢、不能等多種心理阻礙公益訴訟的發展。因此,如果僅僅依靠被害方行使訴訟權利,難以實現社會的公平正義,迫切需要明確一個具體的機構負擔此重任。

(二)從檢察權性質看,檢察機關充當公益訴訟的原告有其合理性。我國憲法明確規定人民檢察院是國家的法律監督機關,行使監督權。這是我國最高法律憲法對檢察機關的定性,檢察機關提起公益訴訟是實現其基本職能的根本要求。實行法律監督,維護司法公正是檢察機關的基本職能。現代訴訟的基本理論認為,檢察機關在訴訟中最突出、最主要的職責是代表國家公眾把被告人(刑事被告人、民事被告人、行政被告人)的違法行為和違法事實提供給法院,要求其依法進行審理和裁判,并對審理的過程 及裁判的結果進行監督。由于檢察機關并無最終裁判權,但隨著案件移交至法院及法院的受理,實現了監督權與訴訟權的轉化。從而為各類市場經濟主體合法權益的保護提供一個新法律手段、一條新的法律渠道。

(三)從國家訴權需求看,檢察機關充當公益訴訟的原告有其合理性。檢察機關對侵害國家利益,公共利益的行為提起公益訴訟是對我國國家訴權的健全,有利于充分保護國家利益和社會公共利益。法律應當把起訴作為一種義務賦予特定的起訴主體,使主張公益的起訴變成一種公權力。根據公權力不得隨意委托的理念,接受這種義務的起訴主體只能是國家機關,而不可能是公民、法人或其他組織。此外,由于有的案件涉及幾個交叉的國家利益,這就會造成幾個部門的互相推諉或重復勞動,有的涉及地方利益,會受到地方政府的干預而起訴不能;由法院主動追究違法行為者的責任又不符合“不告不理”訴訟原則的要求。為此,筆者認為由檢察機關代表國家提起訴訟有以下理由:其一,檢察機關是直接對全國人民代表大會負責的司法機關,全國人民代表大會授權行使國家訴權,由其代表國家提起訴訟依法有據。其二,檢察機關作為法定監督機關,法律地位超脫,不易受干擾。

三、檢察機關提起參與公益訴訟的范圍

根據公益訴訟的特殊性、國家政治體制、經濟模式以及社會公良風俗、道德等情況,檢察機關代表國家參與公益訴訟的范圍應包括以下幾個方面:一是國有資產流失案件:國有資產,因是國家所有的財產,在我國,不僅僅包括國有法人或國家直接擁用的動產、不動產,還應包括應該歸于國家所有的知識產權、土地、礦藏、森林、草原、水流、水面等自然資源。二是環境污染案件:不僅指因污染自然環境,所造成的損害國家利益,公共利益的案件,同時,也因包括因精神污染而造成的社會公良風俗、道德的侵害。三是非法契約和不當得利應收歸國家的案件:即包括契約雙方串通侵害國家、公共的利益,而又無利害關系人行使損害請求權的情況,還應包括不當得利應收歸國有的案件。四是行為能缺失及救濟案件:既應包括法人行為能力缺失及救濟的案件,如國有企業因破產而無法人資格,無法行使債權請求權和訴訟權,也應包括自然人行為能力缺失及救濟的案件,如被監護人被虐待、遺棄而無力行使其權利。五是對犯罪案件的附帶民事訴訟:主要指對于瀆職、貪污、收受賄賂而造成的非法行政等行為而造成國家經濟、物資財產等損失的案件。

四、我國公益訴訟制度的構建模式

我國建國初期就存在過公益訴訟制度,對于檢察機關來說,主要是確立“以公訴制度為主,私訴制度為輔”的公益訴訟制度模式。

與公益訴訟私訴制度相對應的是公益訴訟的公訴制度。就目前能夠代表國家行使訴訟權利的三個機關——人民代表大會,政府和人民檢察院來看,人民檢察院是唯一適格的公益訴訟公訴制度的主體。人民代表大會雖是國家的權力機關,但其主要行使立法權等抽象的權力,一般不涉及具體權力的行使,況且允許其參與訴訟必然會導致其為部門利益而濫用立法權,從而破壞法律自身的正義性。政府是國有資產和社會公共利益的管理者,但其所實施的一些行政行為也可能會侵害到國家和社會的公共利益,從而成為公益訴訟的被告人。因此,政府也不宜成為公益訴訟的主體。而檢察機關卻因其自身的特點而符合公益訴訟的主體的要求。首先,從檢察機關的性質來看,人民檢察院是國家的法律監督機關。檢察機關的法律監督權中,包括起訴、參與訴訟以及依上訴程序和審判監督程序提起抗訴的權力等。其次,從人民檢察院的地位來看,人民檢察院與人民政府、人民法院是平行的三個機關,都由同級人民代表大會所產生,對其負責,向其匯報工作。人民檢察院依照法律獨立行使檢察權,不受其他行政機關、社會團體和個人的干涉,使其不會因部門利益而損害國家利益和社會公共利益,其獨立行使檢察權又可以使其避免非法的行政干預或其他干預。再次,從檢察機關的職權來看,主要有三個方面:刑事檢察權的行使,民事審判監督權的行使和行政審判監督權的行使。其監督的范圍包括憲法、法律和法規。對法律規范的熟悉和豐富的適法經驗,使其更能有效地運用法律進行公益訴訟。□

(編輯/李舶)