黨內權力制約問題研究

張　英

一、黨內權力運行及其制約的現狀分析

黨內權力作為公共權力的一種,是指中國共產黨在領導國家和社會活動中所形成的一套以黨的組織體系為載體的權力系統,具體包括這一權力體系內部構架中的決策權、執行權、監督權。黨內權力制約就是對這些權力的監督和制約。

盡管在黨內權力制約方面有較成熟的制度,但不能忽視其運行時的一大弊端,就是實際存在的權力過分集中和權力制約失效引起的權力失控和濫用。由于決策權、執行權、監督權三權配置不合理、不均衡,所導致的決策機關虛化、執行機關權力擴張,監督機關權力萎縮,這些必然損害黨員的權利。

二、調整黨內權力架構和配置,以權力制約黨內權力

以權力制約權力是通過兩種方式實現的:一是由一種高級的權力監督低級的權力;二是平行權力層級之間的監督與制約。高級權力對低級權力的監督制約相對來說容易實現。要破解黨內權力過于集中、“一把手專權”的死結,就必須實行黨內平行權力之間的分權。

也就是要推行黨委決策、執行和監督“權力三分”的改革試驗。以現行的黨委為框架,分設黨的決策機關——常委會;執行機關——執委會或書記處;監督機關——監委會或紀委會。必須注意的是要確保地方各級黨委“權力三分”的順利進行,必須借鑒經濟體制改革,先搞“特區”試點,將風險控制在最小范圍。

三、發揚黨內民主,以黨員權利制約黨內權力

正因為權力來源于權利,以權利制約權力是合理和正當的。那么在黨內出現公共權力過大、不平衡的局面時,也要通過黨員的正當權利去對這些權力進行限制和制約。使其按照一定的規范運作、行使,以實現黨內權力設置的目的和效用。其關鍵就是要發揚黨內民主,主要有以下幾方面的考慮:

1.改革選舉制度,以選舉權制約黨內權力。要逐步縮小已經存在的任命制的范圍。完善候選人產生辦法和差額選舉辦法,使選舉真正體現選舉人的意志。以權利制約權力就是要在黨內建立起充分體現選舉人意志的“黨員(選舉、授權)→代表大會(選舉、授權)→全委會(選舉、授權)→常委會”這樣依次選舉的授權鏈。

2.實行黨務公開,充分落實黨員的知情權、參與權、表達權和監督權等,以此制約黨內權力。黨員對權力的委托,可以有直接民主和間接民主兩種途徑。委托行為的完成并不意味著對權力的放棄,而是通過及時關注了解被委托授權的權力運行來實現作為大多數的普通黨員對權力的掌控。這一過程的實現,就必須實行黨務公開,建立健全相關的制度。

3.完善權力回收機制,以罷免權制約黨內權力。權力的回收有兩種情況:一是任期屆滿,委托關系結束;另一種是按照權力授受理論,廣大黨員有權對自己不信任的領導干部行使職權,即罷免收回讓度出去的權力。因此需要積極穩妥地在黨代會制度體系中引入黨內質詢、彈劾和罷免等制度。要推出績效評估制度。對于績效考核不合格的干部,通過罷免程序進行解除委托,收回權力。

4.完善黨員權利保障機制,以保障性權利制約黨內權力。保障性權力,主要指黨員的申辯申訴權、越級報告權和控告權。指黨員受到不合理的、不公正的行為時,可以訴諸組織獲得幫助的權利。有效地保障性權利顯然也是對黨內權力濫用的制約和糾偏。

5.發揮輿論作用,以輿論監督權制約黨內權力。輿論監督體現的是一種權利,而非權力。媒體和公民并沒有依據法律要求被監督者陳述及提供有關資料等調查性權力,而且只能提出處理建議,不能做出有法律效力的處理決定。這些特點表明,輿論監督并非新聞媒體和公民的法定義務,而是一種道德或政治責任。總之,輿論監督是以權利制約權力這一機制的重要組成部分,它是一種民主性質的監督。

四、注重道德教育,實現以道德制約黨內權力

以道德制約權力的涵義是通過學習和教育的方法使社會對領導干部掌權的要求內化為他們的道德信念,幫助他們樹立“正確”的權力觀,培養他們勤政廉政為公共利益服務的意識和品質,使他們能夠自覺地以內心的道德力量抵制外在的不良誘惑,自覺地嚴格地要求自己,行使好手中的權力。

小結:

在對黨內權力制約的研究中,以權力制約權力、以權利制約權力、以道德制約權力三者之間的側重點是不同的。以權力制約權力意在使黨內的組織和官員實行相互的監督與制約,以道德制約權力的機制在于培養官員的自我監督和自我制約的能力。兩者相比而言,道德制約權力側重于事先的預防,期望將問題解決在可能出現之前。權力制約權力側重于事后的阻止或懲罰,以使已經出現的問題得到解決。而以權利制約權力,是在正確理解權利與權力關系的基礎上,恰當地配置權利,以使它能夠起到一種限制、阻遏權力濫用的作用。就有效制約權力的目的而言,這三者是相輔相成,共同作用的。權力的相互制約機制無法最終解決一個監督監督者的問題。保證權力的相互制約機制正常運行,避免“集體腐敗”和“官官相護”現象出現的一種有力措施,就是健全以權利制約權力的機制,使公共利益的主體廣大黨員群眾承擔起監督監督者的責任。而同時,要發揮權利對權力的制約作用,又離不開公共權力的恰當配置和有效的相互制約。道德與法紀教育可以培養黨員干部的自律意識,有助于他們行使好手中的權力,但是這種機制也離不開其他機制的配合。□ (編輯/穆楊)