淺析消防執法內部監督

楊春光

“不受制約的權利必然導致腐敗。”任何工作都需要監督,失去監督必然會產生失誤或過錯,公安消防機構的執法活動也不例外,只有在監督下進行,才能保證消防行政執法的公正性。新《消防法》修改的一大亮點就是將執法監督寫入了法律,新《消防法》第五十七條規定:“公安機關消防機構及其工作人員執行職務,應當自覺接受社會和公民的監督。任何單位和個人都有權對公安機關消防機構及其工作人員在執法中的違法行為進行檢舉、控告”。這以立法的形式明確了執法監督的地位,強化消防行政執法監督已經成為人們的共識。

一、含義

內部執法監督,顧名思義就是上級對下級行政執法行為的監督。對于公安消防機構來說,按照部局《公安消防機構內部執法監督工作規定》和《黑龍江省公安消防機構內部執法監督工作實施辦法》規定“內部執法監督,是指上級公安消防機構對下級公安消防機構、本級公安消防機構對所屬執法單位及其執法人員的各項活動的監督”。

二、內容

消防執法內部監督的內容不僅包括消防行政執法的合法性,而且包括對消防行政執法合理性的監督,不僅要對下級公安消防機構依法行使職權情況進行監督,而且要對下級公安消防機構履行法定職責情況進行監督,不僅包括廉政監督還包括效能監督。消防執法內部執法監督不僅要監督檢查消防行政執法活動是否合法適當,而且對違法失當的行政行為還必須采取措施予以糾正和補救。也就是說,內部監督不是為監督而監督,還包括糾正和補救違法失當的行政行為,具有監督和補救雙重作用。對公安消防機構來說,它是一種監督和檢查,而對公民、法人和其他組織來說,它是一種補救。

三、特點

由于消防執法外部監督的主體在組織上獨立于公安消防機構,二者之間不存在隸屬關系,加之監督主體的多樣性、監督手段的豐富性、監督程序的靈活性等特點,增強了監督結論的嚴肅性,能夠為社會信服和接受。但從實踐中看,消防執法外部監督大部分是事后監督較多,監督成本較大。

由于本位主義的影響,消防執法內部監督很容易大事化小、小事化了,從而導致社會信服度有限。但消防執法內部監督又有明顯優勢,在消防執法內部監督中,監督者與被監督者在執行權、管理權方面具有統一性,上級公安消防機構有更多機會和條件了解和熟悉下級的工作和活動情況,在監督過程中可以利用層級權威來加強對下級的約束,使這種監督產生持久的效力,同時降低監督成本。

四、現階段存在的問題

1.對消防行政內部監督主體的授權不充分。按照規定消防執法內部監督的被監督者是執法機關,對它們進行監督與公民和其他組織是不同的,需要監督者有足夠的監督手段和權力,在現實中,很多情況下只有處分建議權而無處分決定權。

2.對違法行為的法律責任規定不明確不具體。糾正違法執法,追究相關責任人的法律責任,是行政執法監督制度不可缺少的主要內容。然而,現行法律法規對違法執法承擔的法律責任往往只有抽象、籠統、原則的規定,缺乏可操作性。如《中華人民共和國處罰法》第62條規定能夠“執法人員玩忽職守、應當予以制止……對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分;情節嚴重構成犯罪的,依法追究刑事責任”。類似的規定在現行法規中隨處可見。由于對違法行政責任規定不具體不明確,在和大程度上影響了行政執法監督的力度和效果。

3.缺乏對消防行政主體履行監督職責進行有效監督的機制。消防行政執法內部監督法律賦予執法監督主體一種權力,同時也是一種義務。監督主體既要行使這種權力,也要履行這種義務,不能濫用權力也不能不履行義務。而現實中缺乏對監督主體履行監督職責進行有效監督的機制,價值法律又未對監督者放棄監督職責或濫用監督職責如何處理做出明確具體規定。因此,在許多場合監督者不履行監督職責或者濫用監督職權往往不會產生對自己不利的法律后果,這種情況是導致行政執法監督不力和效果不佳的重要原因。

五、加強內部執法監督的措施

1.加強思想保障,樹立正確的執法監督觀念。一是樹立執法為民觀念。要通過教育培訓增強公安消防機構的執法為民意識。通過制度和機制的完善確保執法工作真正體現為人民服務的要求。二是樹立嚴格守法的觀念。作為國家的執法機關的公安消防機構要強化對法律責任的意識,在執法過程中堅持以事實為依據以法律為準繩的原則,依法自由裁量,促進實現消防行政管理的公平和正義。三是樹立全程監督的觀念。要有效防止濫用權力的發生就必須把權力置于眾目睽睽之下,實行“陽光執法”。

2.加強制度保證,建立健全內部執法監督機制。一是建立完善執法責任制。制定并完善公安消防機構組織監督和個案監督程序,規范監督的內容、范圍、形式、程序以及監督部門的權限,強化上級和內部執法監督部門對執法活動的監督,確保執法監督能夠及時滲入到決策、執行的各個環節。二是為了使監督工作公正、透明,執法調查審查職能的人員與行使裁決處理權的人員應當分開,以防止先入為主,忽視被監督人提出的證據和反駁意見。三是建立、完善個人執法檔案,進一步完善執法過錯責任追究制度。執法過錯責任追究是內部執法監督長效機制保持旺盛生命力、健康運行的根本保證,加強內部執法監督很重要的一個方面就是明確執法責任,并將其分解到每名監督員。

3.加強科技保證,運用現代信息技術。一是運用聲像技術對火災調查、行政處罰過程全程監督。對相對人形成心理威懾,進一步固定證據。同時規范執法行為,形成全程監督,約束監督干部,通過其自律性促使辦案人員自覺追究執法規范化,提高執法水平。對于錄像資料可以采取領導直接同步監督和法制部門事后抽查審查的監督方式實現。二是規范網上工作流程。對“消防監督業務信息系統”等網上辦公系統進一步完善。實現以下目標:規范的網上工作流程、自動生成各類文書、方便快捷地查詢法律法規、強大的統計分析和評價功能、與其他公安信息系統實現共享互動。

4.加強組織保證,強化執法監督人員的隊伍建設。在新的歷時條件下,公安消防機構要實現公正、嚴格、文明、高效的執法,有力推動執法監督的持續、健康發展。公安消防機構內部執法監督人員是消防執法監督工作的實際承擔者,內部監督人員水平的高低不僅關系到公安執法質量的優劣,而且關系到公安機關的聲譽和內部監督的整體形象。加強內部監督人員的隊伍建設,不斷提高內部監督人員的素質,是一項基礎性、根本性的任務。對內部監督人員的管理要堅持動真、碰硬、務實的原則,堅決克服有短不揭、有憂不報甚至弄虛作假、報喜藏憂的做法,以崗位責任制和過錯責任追究為抓手,認真執行執法監督制度,確保公安消防機構內部監督機制健康有效地運行。□

(編輯/李舶)