“下評上”與“上評下”

喻　丹

下評上，不僅是評價主體與客體的轉換，更是一種指導模式的創新。專家到一線，既意味著工作方法的轉變。也標志著思想觀念的更新。這便是自今年6月初以來，貴陽市質監局結合2009年全國開展的“質量和安全年”活動，推行“百案下基層，專家到一線”的意義之所在。

“下評上”推動執法指導模式轉變

7月8日，一場激烈的討論在貴陽市質監局小河分局會議室展開，小河分局針對貴陽市局案件查辦中出現的種種問題，直言不諱，暢所欲言：

“市局的案件也有做得不到位的地方，在案卷號為021的案件中，我就發現了三處‘硬傷。”

“對比之下，我們找到了差距，但也發現了自身的優點和特色。”

“執法文書送達的問題我們一直很頭痛，現在學到解決的辦法了”。

“這種交流學習形式很好，我們贏接接觸活生生的案例，學到了很多東西。”

在執法文書制作、證據的關聯性、自由裁量、案卷材料完整性等方面，嚴格按照《技術監督行政案件辦理程序的規定》等相關法律法規的要求，小河分局執法人員認真查找案件辦理過程每一個環節存在的問題，對上級機關的案件辦理提出了疑問。

在小河，在修文，在息烽……在貴陽市質監局開展的“百案下基層、專家到一線”行政執法典型案例研討活動中，這樣的場景并不鮮見。

此次活動的背景是。多年以來，質監部門的行政執法指導模式，多以一年一次或兩次的行政執法檢查為主，而檢查又多以聽匯報、查卷宗、寫總結為主。在檢查中開展指導，檢查以查出問題的多寡為考核依據一這種檢查與指導相結合的方式，給基層質監執法人員帶來了思想包袱，難免產生抵觸情緒。檢查之前，有的單位因怕被查出問題而臨時突擊增補手續，極個別的單位還將自認為有辦理缺陷的案件藏匿起來，使得上級部門看不到真實的案件辦理情況，指導也就失去了針對性和有效性。

指導與考核方式的局限性使得基層單位執法水平長時間徘徊不前，質監部門整體行政執法水平得不到快速提高，這一現象引發了貴陽市質監局領導的思考。

為破解這樣的局面，貴陽市局決定從自己身上“開刀”——從貴陽市質監局稽查分局2008年下半年到2009年上半年期間已辦結的行政處罰案件中，隨機抽取100個卷宗，以各區、縣(市)質監局基層執法人員為主要服務對象，以真實案例研討為載體開展執法指導活動。活動要求各區、縣(市)質監局作為“考核人”，在市局的案件中找問題、提問題、挑毛病、提建議，上級部門作為“被考核”對象，實行“以下評上”，最后由各區、縣(市)質監局寫出對這100個案件的評議意見。

上下互評提升執法水平

在“下評上”的活動中，貴陽市質監局特意組成專家組作為第三方參與研討全過程。專家組由貴陽市質監局黨組成員、副局長劉晟斌、貴陽市質監局法規處和稽查分局案件審理科長期從事質監行政執法工作、具有豐富辦案經驗的執法人員，以及市質監局法律顧問、北斗星律師事務所石陶然律師組成。

專家組與各區、縣(市)質監局執法人員在研討中就案件辦理的優缺點、查閱中挑出來的問題、案件中體現的案件來源的確定、執法技巧、執法難點等進行全方位、深層次交流、研討，充分交換意見。

專家組在研究討論中嚴格遵守不護短、不回避的原則，承認市局辦理案件中的不足，并以案說法，適時對區、縣(市)質監局的執法人員提出的疑點作出權威的解答和指導，有效起到了釋疑、解惑、明理的作用。

律師角度的介入，使得案例研討的氛圍更加客觀，也使得研討獲得了一種外向性的視角，指導更加有力，說理更加透徹。貴陽市質監局法律顧問從專職律師獨立、專業的角度來審視質監部門的行政執法行為，針對基層執法人員辦案角度、辦案思路、辦案難點等方面提出客觀、公正的指導性意見。

針對個別問題，執法人員還和專家組展開激烈的爭論，暢所欲言、各抒己見。

在基層執法人員對市局案件卷宗實行“以下評上”的同時，市局專家組也進行傳統的“以上評下”，查閱各分局辦理的案件，將查出的問題梳理成指導建議，反饋給基層質監局。

從試行效果看，“上下互評”完全能夠并行不悖。這種以真實案例帶動學習思考的方式靈活生動，對比性強，具有很強的說服力。參與研討的同志表示，他們從案件的查閱和交流座談中直接獲取了很多寶貴的執法技巧和執法經驗。這種指導方式讓他們拓寬了眼界，拓展了案源，理清了思路，找準了自身問題和差距，受益匪淺。

最重要的是，這種指導方式使基層執法人員放下了思想包袱，加之專家組查出的問題并不作為考核依據，只作指導建議，于是原本“藏匿”起來的“壓箱底”案件得以見天日，正在辦理的疑難案件也得到及時的指導。

貴陽市局專家組欣喜地發現，“百案下基層”的典型案例研討活動還帶來一個意外收獲，那就是市局的辦案水平和能力也得到很大指導和促進。

專家到一線破解執法瓶頸

貴陽市質監局的行政執法案件由專職執法機構——稽查分局承辦。多年來，稽查分局辦案水平一直都走在全系統的前列。作為標桿，稽查分局的辦案思路、辦案模式、辦案技巧在趨于成熟的同時，也逐漸形成了一個發展的瓶頸，需要突破和創新。

此次市局將稽查分局辦理的100個案件帶到區(縣)局加以研討，基層執法人員在學習借鑒市局稽查分局案件經驗的同時，卻也查找出大大小小的問題30余個，集中反映了市局稽查分局案件辦理中存在的不足和缺陷。

專家組成員、貴陽市質監局法規處副處長孔祥龍解析說：

“這些問題，少數是執法人員辦案粗心所致，更多的則是市局管理部門和專業執法部門多年發展形成的固定思維模式導致的。”

對這些問題的反思、分析并給予整改，正是稽查分局突破自身局限的一個機會，它將促進稽查分局辦案水平向更高的層次邁進。

因此，貴陽市質監局局長解克儉評價：“‘百案下基層、專家到一線這一行政執法指導模式的創新與推行，對質監部門執法水平的提升，帶來了轉變的契機。”

轉變的效果在于：

使得指導真正落到了實處——轉變了質監部門多年來“以上評下”的剛性、單一的執法指導模式，以案說法、生動直觀，使指導能真正取得實效。

處理好了指導與監督的關系——轉變了上級部門的行政監督理念，既將監督與學習相結合，又將考核與指導分開，讓基層執法人員從考核的壓力中解放出來，全心學習，認真對比，真正得到提高。

進一步規范了執法行為——活動真實反映了基層一線行政執法人員處理行政執法案件的能力和水平，為進一步規范執法行為，推進依法行政，有力地維護地方經濟的健康發展，打下良好的基礎。

服務經濟社會彰顯大局意識

近年來，貴陽市質量技術監督局頻出新招：

2007年，推出“三個說清”，將教育與處罰相結合、執法與普法相結合，首開說理式執法試點工作。

2008年，在全省質監系統率先推行公開案件審理工作，公開審理具有典型意義的重大案件。

往前追溯，貴陽市質量技術監督局工作連續4年實現了“兩個零投訴”，即市工商聯“非公經濟維權投訴中心”和市紀委“整治辦”無質監政風行風方面投訴記錄。年度目標考核工作自2003年以來連續6年獲貴陽市一等獎，4次獲省質監局一等獎。

這些數據可以從一個側面反映貴陽市質量技術監督局在打假治劣、整頓和規范市場經濟秩序中的主力軍作用：

2003年以來，貴陽市質監系統共立案查處各類質量違法案件2077起，上繳國庫罰沒款2000余萬元，涉案產品貨值約1.47億元，銷毀假冒偽劣產品貨值約2000余萬元，為消費者挽回經濟損失1000余萬元，涉及食品、建材、農資、“黑心棉”、汽車配件等群眾反映的熱點、社會關注的焦點問題。

在行政審批領域，通過合并、取消、下放等改革措施，貴陽市質監局將原有的7項行政許可項目壓縮為2類，將原有的3項非行政許可類審批壓縮為1項，并將行政許可與非行政許可類審批的辦理時限在法定時限內原已壓縮的基礎上再壓縮了50％，大大提高了辦理效率。

任何創新都不是偶然和獨立的，它的萌發需要深厚的土壤和適宜的氣候。

無論是創新優化執法方式還是主動削減審批權力的自覺舉措，彰顯的都是貴陽市質監局轉變職能、規范自身、服務經濟社會的大局意識。而這—意識，正是推動貴陽市質監局近年取得種種突破的思想閥門與理念源泉。

局長解克儉表示，隨著源頭執法力度的加大、執法與服務的結合，市局將進一步拓寬執法辦案領域，將源頭執法、技術執法與專項執法有機結合起來，不斷創新執法和監管方式，逐步提高技術水平和執法手段。同時還將繼續調整優化執法辦案思路，繼續強化監管與服務并重、執法與幫扶并舉的執法理念，進一步鞏固說理式執法、公開案審、“百案下基層”的成果并將其常態化、制度化。