民主政治中的新生長點

賀競擇

[摘要]隨著近幾年安全事故的頻頻發(fā)生，我們似乎習慣了使用“引咎辭職”這個詞。引咎辭職是黨政領導干部承擔政治責任的一種形式。在中國的政治環(huán)境中，由于近幾年來責任事故頻發(fā)，民眾要求追究領導干部責任的呼聲隨之高漲，引咎辭職遂成為社會上、學術界和黨政機關關注的焦點。

[關鍵詞]黨政領導；引咎辭職；公共責任

[中圖分類號]D035

[文獻標識碼]A

[文章編號]1672-2426(2009)10—0018—03

引咎辭職一般指領導人因自身過失而給工作造成了一定損失或產生了某種不利影響從而主動辭去領導職務的行為，是領導人自我追究過失責任的一種形式。嚴格意義上的引咎辭職來源于西方。在引咎辭職的做法比較成熟的一些西方國家，政府的一切權力都是人民賦予的，政務官員的權力來源于選民的授權，官員應該對選民負責，官員沒有履行好自己的職責，就會失去選民的信任，通過公眾輿論表達出來的民意，不僅直接決定著該官員的去留，而且還會進一步影響到選民對政府和該官員所在黨派的信任度。為了回應輿論的要求，給人民一個交代，官員主動引咎辭職以謝天下，直接向人民表達一個官員的良心和道德可靠性，從而間接地向人民表達一個政黨、一個政府的良心和道德可靠性，以此換取人民信任的恢復，為以后的政治生涯創(chuàng)造條件。因此，誰會引咎辭職，應由民意所決定，以體現(xiàn)政府向人民負責，官員是人民公仆的民主精神，這也是引咎辭職意義的精髓所在。

2006年1月1日生效的《公務員法》第82條規(guī)定：“領導成員因工作嚴重失誤、失職造成重大損失或者社會影響惡劣的?；蛘邔χ卮笫鹿守撚蓄I導責任的，應當引咎辭去領導職務。領導成員成當引咎辭職或者因其他原因不再適合擔任現(xiàn)任領導職務，本人不提出辭職的，應當責令其辭去領導職務?！边@標志著引咎辭職成為我國的一項正式的法律制度。中共中央于2002年7月9日頒布的《黨政領導干部選拔任用條例》首次將引咎辭職納入領導干部制度，引起社會的廣泛關注，其中規(guī)定的“咎”是“因工作嚴重失誤、失職造成重大損失或者惡劣影響，或者對重大事故負有重要領導責任”，在這種“咎”未達到違法的程度或雖違法但依法不追究法律責任時，領導干部應該引咎辭職。

問責制是一種追究責任的制度，它是指特定的問責主體針對公共責任承擔者承擔的職責和義務的履行情況而實施的并要求承擔否定性結果的一種規(guī)范。公共責任承擔者主要包括政府、執(zhí)政黨以及政府和黨內的官員等等。

問責制與“引咎辭職”既有聯(lián)系又有區(qū)別。從屬性上看，引咎辭職是問責制的結果之一。從產生的時間上看，引咎辭職的責任，在中國的古代乃至現(xiàn)行的制度下，都早已有之，而問責制理念的發(fā)展是為了能夠走向健全成熟并能在制度上加以配套，問責制度是繼黨內民主和村民選舉而成為中國政治體制改革的最新看點。引咎辭職是問責制的一個方面，問責制的內容不止于此。引咎辭職是由問責制引起的，是承擔領導責任的官員在發(fā)生重大事故時主動承擔責任的行為。行政問責制是一套完整的責任體系，而不僅僅等同于引咎辭職。一般而言，官員的責任可分為四個層次：第一層次為刑事責任，這是最嚴厲的一種承擔責任的方式，此時官員的行為已經觸犯了刑律；第二層次為行政責任，官員的行為雖然還沒有觸犯刑律，但已經違反了有關行政法，因此要承擔相應的行政責任；第三個層次為政治責任，官員雖然沒有違法，但違反了黨章的規(guī)定或者紀律的規(guī)定，要受到黨紀處分，甚至被罷免職務；第四個層次是道義責任，官員雖然不構成上面三種情況，但由于其屬下工作不力或者工作錯誤，老百姓不滿意，基于道義，主動辭去職務，即引咎辭職?！耙剔o職”與其他三種責任承擔方式的區(qū)別不僅在于前三者是被動型的，而且在于后者是主動型的；還在于前三者實行“無罪推定”和“直接責任”原則，而后者則實行“有罪推定”和“間接責任”原則，即只要老百姓對你管轄的范圍內的工作有意見，你就應當明智地選擇辭職；前三者可以說是法定的，后者則主要是一種政治文化、一種政治慣例。

按照《黨政領導干部辭職暫行規(guī)定》中的要求，黨政領導干部有下列情形之一的。應當引咎辭職：(1)因工作失職，引發(fā)嚴重的群體性事件，或者對群體性、突發(fā)性事件處置失當，造成嚴重后果或者惡劣影響，負主要領導責任的；(2)決策嚴重失誤，造成巨大經濟損失或者惡劣影響，負主要領導責任的；(3)在抗災救災、防治疫情等方面嚴重失職，造成重大損失或者惡劣影響，負主要領導責任的；(4)在安全工作方面嚴重失職，連續(xù)或者多次發(fā)生重大責任事故，或者發(fā)生特大責任事故，負主要領導責任的；連續(xù)或者多次發(fā)生特大責任事故，或者發(fā)生特別重大責任事故，負主要領導責任、重要領導責任的；(5)在市場監(jiān)管、環(huán)境保護、社會管理等方面管理、監(jiān)督嚴重失職，連續(xù)或者多次發(fā)生重大事故、重大案件，造成巨大損失或者惡劣影響，負主要領導責任的；(6)執(zhí)行《黨政領導干部選拔任用工作條例》不力，造成用人嚴重失察、失誤，影響惡劣，負主要領導責任的；(7)疏于管理監(jiān)督，致使班子成員或者下屬連續(xù)或多次出現(xiàn)嚴重違紀違法行為，造成惡劣影響，負主要領導責任的；(8)對配偶、子女、身邊工作人員嚴重違紀違法知情不管，造成惡劣影響的；(9)有其他應當引咎辭職情形的。

以上這些情形構成了引咎辭職的條件。然而，對于引咎辭職的主體問題，即由誰來引咎辭職的問題，到目前為止，我們仍舊不能下一個清晰的定義——應當引咎辭職的主體不明確。首先，哪些人應當成為引咎辭職的主體?是只限于正職行政領導引咎辭職，還是主管的副職領導也應當一起引咎辭職?如何分清誰是主管領導?黨委領導是否要辭職?是僅僅辭去行政職務，還是辭去一切職務包括黨內職務?符合條件的事故、事件要“引咎”到哪個級別?為什么到目前為止，我國引咎辭職的官員最高級別為正部級?更高級別的官員是否也應該引咎辭職呢?其次，“應當責令其辭去領導職務”的主語是誰?對于該不該引咎辭職，應該由哪些機構部門來認定?這些問題的答案都沒有包含其中?！豆珓諉T法》在這些問題上存在著疏漏。這些關鍵的不確定性，給執(zhí)行過程帶來了差異性甚至隨意性，有違法治的目的。

引咎辭職是官員對發(fā)生的重大事故或者重大損失內心感到不安、自我譴責，并且以辭職來謝天下的制度。官員是否引咎辭職，除了要依賴于重大事故或者重大損失這一客觀標準以外，還取決于官員本人主觀上的責任心和廉恥心。對于同樣甚至同一的事故或者損失，責任心和廉恥心強的官員，可能會主動引咎辭職，而責任心和廉恥心弱的官員，則可能認為自己不需要引咎辭職；同樣是有過失、應該承擔責任的官員，嚴于自律、良心不安的官員引咎辭

職了，而厚顏不驚的官員，依然在官位上，長此以往，必然助長一些官員的僥幸心理。引咎辭職制度雖然在一定程度上疏通了公務員隊伍的出口，但是，如果從這個出口淘汰出來的人比留下的人更有良心和責任意識的話，那么，它一定背離了《公務員法》的立法目的。

在三鹿牌嬰幼兒奶粉事件這一起重大食品安全事件中，中共中央依據(jù)《國務院關于特大安全事故行政責任追究的規(guī)定》、《黨政領導干部辭職暫行規(guī)定》等有關規(guī)定，鑒于河北省省委常委、石家莊市委書記吳顯國同志對三鹿牌奶粉事件負有領導責任，對事件未及時上報、處置不力負有直接責任，經黨中央、國務院批準，免去吳顯國同志河北省省委常委、石家莊市委書記職務；鑒于在多家奶制品企業(yè)部分產品含有三聚氰胺的事件中，國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局監(jiān)管缺失，對此，局長李長江同志負有領導責任，同意接受李長江同志引咎辭去國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局局長職務的請求。然而，為什么河北省代省長——河北地方政府負責人絲毫不準備為“毒奶粉事件”承擔領導責任，這位年輕的領導人為什么受到這么好的眷顧?這種無所表示的不正?，F(xiàn)象究竟是誰在操控?有的學者指出：“官員引咎辭職似乎不是規(guī)范程序和公眾輿論作用下的產物，而更像上級組織施壓甚至政治力量博弈后的結果，那些決定誰會引咎辭職的主宰力量總是游弋在人們的視線之外?！?/p>

面對“三鹿奶粉”事件和近年來食品領域發(fā)生的一系列質量安全事件，我們自然會想到的是“追究責任”。既要追究企業(yè)領導和部門領導的責任，又要追究政府領導和上級領導的責任。質量安全對于企業(yè)來說，不是一般的社會責任，也不僅是重要的社會責任，而是第一位的社會責任，是其社會責任的根本所在，職業(yè)道德的底線所在。

在實踐中，現(xiàn)實的責任問題確實極其復雜，行政體系中的行為本質上是合作性的，一個行為往往由許多人同時完成，這種集體完成的行為后果應該由誰負責，尤其是那些事先未曾預料的行為后果，由誰負責，個人應該在多大程度上負責，在技術上都是很難操作的。

政治官員在公共政策的制定和執(zhí)行中起著關鍵的作用，他必須具有高度的政治責任感，一切言行對人民負責。另外，政治官員又是政治責任的判斷者，應該從理性上對自己的言行作出恰當?shù)脑u價。政治責任感和政治責任評價是政治官員實施自我追究責任的兩個內在條件，但建立在此基礎上的自責是內在的自責，僅有此還不夠，要想在現(xiàn)實政治生活中實現(xiàn)政治官員的自我追究責任，還必須有環(huán)境壓力的外在條件。這種壓力來自于兩個方面：權力的制約和自由的輿論。追究政治責任本身就是對政治官員行使權力的正當性的懷疑，權力的制約使得政治官員在行使公共權力的同時，權力制衡機制自動發(fā)揮作用，糾正權力的不正當行使。另外，政治官員是受人民委托行使公共權力并履行職責的，對行政官員來說，指導決策的最高標準必須是全社會普遍的公眾利益。人民有監(jiān)督政治官員的權利，自由的輿論可以傳達民眾的呼聲，引起群眾的共鳴。權力的制約和自由的輿論給政治官員以無形的巨大環(huán)境壓力。內在條件和外在條件同時具備，才可能在現(xiàn)實政治生活中迫使政治官員承擔政治責任。為此，有必要對引咎辭職做如下制度性責任分析和內在道德責任分析：

1，制度性責任分析

首先，明確權責，強化政府內部行政人員的責任感。如果組織中每個領導干部擁有的權力和承擔的責任是明確的且二者相應相稱，那么建立引咎辭職制度就具有了根基。行政人員的忠誠往往表現(xiàn)在具體的職責行為中。明確權責對責任感的形成至關重要。就中國的行政機關而言，憲法和政府組織法規(guī)定各級政府及其工作部門實行行政首長負責制，也就是說，行政首長擁有指揮命令和監(jiān)督下級的權力，他必須對自己職責范圍內的過失承擔責任。但政府的實際運行機制是民主集中制(本質上是一種有限個人負責制)，加之我國缺乏科學的職位分類體系，上下左右之間，特別是上下之間的權力邊界和責任邊界都是模糊的，責任追究起來就比較困難。職責的重疊導致職責不清，職責不清必將阻礙責任的落實?，F(xiàn)代行政國家的政府都著力于避免機構重疊，區(qū)分權力界限，將職能的重疊部分降低到最低限度，使權力等級的各種界限清晰而可以理解。不少法律界專家認為，引咎辭職制度只是一種治標措施，“要想從根本上清除司法腐敗。一方面必須真正實現(xiàn)司法獨立，另一方面輔以制度上的有效監(jiān)督，才是治本之道?！?/p>

其次，明確過失行為和違法違紀行為區(qū)別。根據(jù)現(xiàn)有的干部制度，對違紀者應追究其行政責任，對違法者應追究其刑事責任，同時也可以追究其行政責任。而引咎辭職是黨政領導干部承擔政治責任的一種形式，所以建立引咎辭職制度，必須清楚地界定“咎”的范圍和界限，以及它與違法違紀行為的區(qū)別。黨政領導干部必須清楚自己的身份，對外是黨、國家或政府形象的代表，對內是公共權力的執(zhí)掌者，理應成為公眾和公職人員的道德楷模和守法楷模。如果黨政領導干部的行為與上述要求不相稱，那么他就失去了做領導人的資格，屬于違法違紀的，就必須給予撤職或開除的處分。不屬于違法違紀而屬于“引咎”者，就必須引咎辭職。在建立和運行黨政領導干部的責任追究制度時，要注意兩種不良傾向：一是以較輕的行政處分代替引咎辭職，如給個警告、記過、降級處分而不引咎辭職；二是以引咎辭職代替較重的行政處分或刑事處罰，如對于具有嚴重失職或瀆職行為的領導干部應該給予撤職或開除的行政處分或給予判刑，允許其自動辭職，從而讓其逃脫更為嚴厲的懲罰。

2，內在道德責任分析

引咎辭職是一種自律性責任追究制度，如果缺乏環(huán)境壓力，就很難將領導干部的“咎”暴露于陽光之下，這就需要監(jiān)督機制發(fā)揮作用。實際上，資本主義國家的公共人事制度并沒有完善的引咎辭職規(guī)定，但由于言論和行為的“過失”導致高級官員引咎辭職的事情仍不絕于耳。因為在資本主義國家的政治和社會制度中，在野黨對執(zhí)政黨的監(jiān)督、議會對政府官員的監(jiān)督、公眾對政治的高度參與、自由的新聞輿論等共同編織了一張監(jiān)督網，這種監(jiān)督網的形成對官員引咎辭職形成了強大的環(huán)境壓力。中國試圖通過制度來規(guī)范黨政領導干部的引咎辭職行為，但由于缺乏巨大的環(huán)境壓力，只是通過干部管理機構實施監(jiān)督，就使得引咎辭職制度很難取得預期效果。在建立行政監(jiān)督機構和強化行政道德監(jiān)督的內在機制之外的的環(huán)境里，我認為，道德輿論監(jiān)督與主體的道德自律相結合可以有效地減少行政人員的違規(guī)行為。當今我國道德監(jiān)督的現(xiàn)狀是：道德間的機構尚未建立，政府公務員的內在道德機制尚未形成，行政道德環(huán)境沒有進人良性循環(huán)。因而，加強行政道德輿論監(jiān)督，重視全社會的行政道德宣傳和對行政人員的職業(yè)道德培訓顯得尤為重要。道德輿論不僅對政府普通工作人員具有強大的威懾力，對身居要職的領導干部的官德培養(yǎng)和強化同樣具有不可忽視的作用，并對全社會范圍內形成良好的道德風氣、端正政府工作作風，弘揚社會正氣，都是極好的形式。缺少了道德監(jiān)督，我國行政監(jiān)督體系的建設必將受到嚴重的制約。

在當前的政治環(huán)境中，建立黨政領導干部的引咎辭職制度，具有某種進步意義。引咎辭職是強化領導干部政治責任意識的結果，是科學的政治體制和良好的政治文化長期運行的自然結果。深化政治體制改革，建設民主的政治文化，才是強化黨政領導干部政治責任的根本出路。我們應該保護并促進政治文化的健康發(fā)展，讓新的生長點煥發(fā)生機、保持活力。