西方發達國家治理失業的理論實踐及啟示

吳晨映

中圖分類號:F240 文獻標識碼:A

內容摘要:發達國家政府的就業政策經歷了從自由放任到政府積極干預的轉變過程。探討西方就業理論的基本思想和原理,總結其他國家就業實踐成功的經驗與失敗的教訓,對于我國解決目前和諧社會建設進程中的就業問題,將會有十分重要的啟發和借鑒意義。

關鍵詞:失業理論 實踐 啟示

西方發達國家關于治理失業問題的理論及實踐

從工業革命到20世紀30年代的西方發展史中,就業問題沒有被先行工業化的各國政府納入自己的工作范圍。當時流行薩伊的“供給創造需求”、馬歇爾的“市場供求決定論”等古典經濟學觀點,認為勞動力市場與商品市場沒有什么區別,商業周期中的供給過剩會自動恢復,政府對勞動力市場的任何干預都是有害的。而事實上,失業已成為這些國家長期存在的一種社會不穩定因素。1929年開始的全球經濟大蕭條,導致了空前的高失業率,動搖了人們對古典經濟學的信任,要求政府出面干預的呼聲越來越高。在這種形勢下,凱恩斯主義經濟學應運而生。1933年,美國羅斯福政府出臺“新政”,從此拉開了政府干預市場,特別是勞動力市場的序幕。二戰以來西方治理失業的政策,依其理論依據不同可分為以下幾類:

(一)凱恩斯“有效需求不足”的失業理論及實踐

20世紀30年代,資本主義世界嚴重的經濟危機引發了大規模失業。在這種情況下凱恩斯對古典失業理論進行了重大修正,提出了“有效需求不足”的失業理論和以政府干預為基礎的就業政策。有效需求就是總供給等于總需求時的社會總需求,也就是預期能為資本家帶來最大利潤的社會總需求。凱恩斯認為,有效需求是決定社會總就業量的關鍵性因素。在一般情況下,有效需求不足,就是缺乏足夠的需求來吸收全部勞動力就業。因而,要實現充分就業,政府必須對經濟實施干預,大力刺激需求,即進行需求管理。需求管理政策包括財政政策、貨幣政策和對外貿易政策。政府應通過反周期的擴張性宏觀經濟政策來提高有效需求,主要就是增加消費和投資,以此促進就業。二戰后至20世紀70年代末,凱恩斯主義就業理論及政策主張在西方主要市場經濟國家的總需求管理實踐中得到廣泛而充分的運用。典型代表是美國,20世紀50年代艾森豪威爾政府增加公共工程投資,60年代肯尼迪和約翰遜政府實行的減稅,通過刺激需求,促成了60年代美國經濟的繁榮,使美國的失業率控制在4%的范圍內。

(二)20世紀70年代以來關注社會總供給的結構性失業理論及實踐

20世紀70年代以后,在石油危機沖擊下,西方主要市場經濟國家出現“滯脹”。“滯脹”的產生實際上宣布了凱恩斯經濟理論的失靈以及需求管理政策的失效。治理“滯脹”的多種經濟理論因此而產生。其中比較有影響的有供給學派、貨幣學派、理性預期學派等。與有效需求不足理論相反,供給學派認為就業問題是由于供給不足造成的,根源于過高的邊際稅率扼殺對工作和投資的積極性,造成閑暇對工作、消費對儲蓄的替代。擺脫滯脹的出路在于降低邊際稅率,以減少這種替代效應,促進個人和企業增加儲蓄和投資,刺激人們增加勞動供給。里根政府奉行供給學派的政策主張,推行以減稅為核心內容的“里根經濟學”。于1981年和1986年曾兩度大幅度降低個人所得稅率和企業所得稅率;英國在1984年取消了對固定裝置和設備投資的稅收支出,用由此增加的收入支持將公司稅稅率從50%降至35%。此外,加拿大、法國、日本、荷蘭、印度、秘魯、委內瑞拉等國也不同程度的降低了公司所得稅稅率。減稅客觀上給企業松了綁,減輕了負擔,增強了激勵和活力,特別是鼓勵和刺激了高新技術產業的蓬勃發展,促進了就業的增加。

新古典綜合派的薩繆爾森、托賓等人面對菲利蒲斯曲線對通脹和失業間此消彼長交替關系的解釋無力,提出了“結構性失業”問題,可通過對勞動力進行再培訓,發展職業介紹所,提供勞動市場信息等政策減少結構性失業。貨幣學派經濟學家將失業問題歸結為“自然失業率”假說,提出供給管理政策。指出政府可以通過改善勞動力市場降低自然失業率。理性預期學派深化了弗里德曼的自然失業率假說分析,把理性預期引入了經濟理論。理性預期學派認為,勞動力市場具有不完全競爭性,工資與價格也是完全浮動的。在價格機制的靈敏調節下,勞動力市場隨時可以出清,反對政府的不適當干預,充分發揮市場機制的作用。美國政府為了促進勞動力市場的完善,在信息服務方面建立相當完善的服務網絡,建立了專門就業信息服務機構,而且改革原有就業體制,加強政府對就業的管理服務職能。

(三)20世紀90年代以來“供求”結合的就業政策

進入20世紀90年代以來,世界經濟面臨著全球化、知識化浪潮的沖擊,西方發達國家在不斷的進行經濟結構調整,發展經濟的同時,失業問題成為阻礙其經濟發展的不可忽視的問題。失業率居高不下,失業規模龐大、范圍廣,失業具有明顯的非周期性。在這種情況下,西方治理失業問題的政策出現了供給政策與需求政策的有機結合的方式。因為西方國家失業情況,既不是單純的有效需求不足導致的,也非純粹供給結構不合理導致的,而是需求和供給共同影響的。克林頓政府的增支減稅,小布什政府的減稅增支都是為了促進經濟增長、增加就業。歐盟各國十分注意將勞動力市場的外在靈活性和內在的靈活性機制相結合,充分發揮勞動力市場對就業問題的調節作用,使勞動力市場經常處于不飽和狀態,存在吸納就業的空間。

總之,自失業現象產生以來,西方經濟學家就對導致失業的原因進行研究,各個流派也都在研究失業問題的過程中形成了各具特色、有所側重的失業理論,并提出了有針對性的政策建議。具體的措施包括:如何提高宏觀經濟的活動水平,增加某一經濟的活動水平,從而增加對勞動的總需求;從勞動力的供給角度做文章,如何使勞動力的供給在總量上、結構上、質量上符合市場對勞動力需求;如何修復勞動力市場的調節功能,完善就業服務政策,對勞動供求進行調節。

我國政府促進就業的政策選擇

與西方發達國家相比,我國失業問題具有自己的特殊性和復雜性,既存在“有效需求”不足帶來的失業,又存在勞動力的供求結構不合理引起的結構性失業,還有體制改革導致的失業和隱蔽性失業等。在借鑒國外就業管理政策的基礎上,考慮到我國就業的實際,我國也需要采取“供求”結合的管理政策,促進社會的再就業。

(一)通過國民經濟的持續快速健康發展,增加就業崗位

我國與西方成熟的市場經濟國家有較大的差別。改革開放以來,我國的國民經濟有了突飛猛進的發展,但至今仍然是一個發展中國家,我國宏觀經濟存在高增長和高失業的局面。因此,不能簡單地認為就業問題是從屬于經濟增長的,只要提高經濟增長率,失業就會自動消除,事實上,“就業從屬于經濟增長”這一命題是以資本-勞動比率不變為前提的。而如果資本-勞動比迅速提高了,經濟增長就不能帶來就業擴張。為此,需要政府發揮宏觀調控的作用,在確定經濟增長速度和經濟增長結構時,使這兩個因素朝著有利于實現就業戰略目標的方向發展,以就業推動型經濟增長方式代替投資推動型增長方式,把降低失業率和增加就業機會作為國家經濟和社會發展的戰略出發點。為此,要正確處理發展經濟和擴大就業的關系,通過發展經濟促進就業,通過擴大就業推動經濟發展,實現發展經濟與擴大就業的良性互動。

(二)通過調整經濟結構,改善就業結構

首先,調整產業結構,促進第三產業的發展,拓展新的就業領域。在激烈的國際市場競爭中,制造業的資本密集度不斷提高的趨勢無法逆轉。在第二產業效率提高的基礎上,大力發展勞動密集型的第三產業也是解決就業問題的主要途徑之一。到目前為止,我國的產業結構仍處在較低的水平上,第三產業在GDP中所占比重僅為30%,第三產業吸納的就業人數占全部就業人數的比重也僅為30%,遠遠低于發達國家。發展第三產業,一方面要繼續支持鼓勵餐飲業、旅游業、批發零售業的發展;另一方面要拓展第三產業中的新領域,重點發展咨詢業、信息服務業、文化服務業、教育服務業、法律及會計等的中介服務以及農業的產前、產中、產后服務。

其次,以西部大開發為中心,大力調整地區經濟結構。目前西部地區的相對滯后而產生的地區經濟發展不平衡,制約了我國經濟持續快速健康發展和社會的穩定。西部大開發戰略的提出,為西部經濟發展提供了機遇,也是擴大就業降低失業率、促進勞動力流動和提高勞動力素質的最好機遇。但在此過程中,要保持生產力的可持續發展,樹立科學的發展觀;調整所有制結構,在抓好大型企業發展的同時,積極促進和支持中小企業的發展。中小企業大部分屬于勞動密集型行業,對于勞動技能和素質的要求,不像大企業那樣嚴格,而且中小企業大都資本有機構成低,這就決定了它在吸收大量勞動力、減輕就業壓力方面,具有明顯優勢,它所提供的就業機會遠遠多于大企業,是勞動就業、就業增長的主要渠道和源泉。

(三)完善勞動力市場,充分發揮市場機制的作用

在市場經濟條件下,無論在業人口還是失業人口都是市場機制作用的結果。就業問題在市場經濟中產生,也必須在市場經濟中解決。西方國家非常重視市場在解決就業問題中的作用。借鑒外國的經驗積極營造便利高效的就業市場,在全國普遍建立職業介紹機構,用現代化手段裝備就業市場,培育各種就業服務體系,搜集、分析和發布勞動力市場信息,開展職業介紹和咨詢,提供就業培訓,努力提高市場運作效率,讓盡可能多的失業者能很快地獲得就業機會。激勵企業多提供就業崗位,具體措施包括減免各種稅費,減輕企業負擔;對增加就業崗位、雇用失業人員的企業直接給予經濟補貼;提供優惠貸款,放寬最低工資限制,允許企業以略低于法定最低工資的水平雇用人員等。

(四)通過發展多層次教育,提高我國勞動者的整體素質

我國的就業狀況有一個非常顯著的特征,即勞動者整體素質低,而總人口的就業率高。這“一低一高”不僅加大了我國的就業壓力,而且制約著經濟增長質量的提高。為此,要繼續貫徹“科教興國”的方針,隨著經濟的發展,加大政府對教育的投入;繼續普及九年義務教育,特別是在農村保證義務教育的完整性;深化教育體制和教育制度的改革,大力發展高等教育和各類職業教育;建立和完善職業培訓制度和體系。以此延長教育年限,緩解新增勞動力的就業壓力,降低勞動參與率。這樣,既提高了未來勞動者的素質,又為就業問題的最終解決創造了條件。

(五)建立廣泛而合理的勞動保障體系,促進勞動者的可持續就業

加快社會保障體系建設,緩解失業壓力。從各國實踐經驗看,完善的社會保障制度是治理失業財政政策體系中必不可少的組成部分,有的學者將其稱為反失業的“穩定器”和“安全網”,既是解決失業人員基本生活保障的重要手段,也為勞動力的合理流動提供了有效的制度保證。現實生活中,社會保障制度的不完善阻礙了勞動力向非公有制經濟部門的流動,也制約了城市再就業率的提高。因此,要逐步取消不同所有制企業間福利待遇的差別,建立覆蓋城鄉勞動者的社會保障體系,降低勞動力轉移成本,使失業人員及勞動力的合理流動無后顧之憂。

參考文獻:

1.梁小民.宏觀經濟學縱橫談[M].三聯書店出版社,2002

2.靳東升.稅收國際化與稅制改革[M].中國財經經濟出版社,1995