我國水庫移民水保生態建設和保護對策建議

張冬梅　靳宏強

摘要:長期以來,水庫移民引起的水保生態環境問題未引起足夠重視,已成為庫區和移民安置區經濟社會發展中一個不容忽視的新問題。加強水庫移民工作中水保生態建設和保護,是促進庫區和移民安置區長治久安的關鍵。通過對水庫移民水保生態建設和保護的特點、存在的主要問題和困難進行分析,以科學發展觀為指導,提出做好移民安置區水保生態建設的原則和對策措施,促進水庫建設、移民安置與生態保護相協調。

關鍵詞:水庫移民;水土保持;生態建設;對策建議

中圖分類號:D632.4文獻標識碼:B 文章編號:1672-1683(2009)05-0108-03

Countermeasures of Soil and Water Conservation Ecological Construction and Protection of Reservoir Resettlement in China

ZHANG Dong-mei1,JIN Hong-qiang2

(1.Wuding River Watershed Management Headquarters Office,Zichang 717300,China;

2.Reservoir Resettlement Development Bureau,the Ministry of Water Resources,Beijing 100053,China)

Abstract: Over the years, the issue soil and water conservation ecological construction and protection caused by the reservoir resettlement was not paid much attention, which has become a new problem of economic and social development in the reservoir and resettlement area. Strengthening water and soil conservation ecological construction and protection in reservoir resettlement work is the key to long-term stability in the areas.This article has analyzed the characteristic,main problems and difficulties in soil and water conservation ecological construction and protection of the reservoir resettlement, and made some principles and countermeasures of resettlement areas for dam construction,resettlement and ecological protection in harmony.

Key words: reservoir resettlement;soil and water conservation;ecological construction;countermeasures

近年來,隨著我國經濟的快速發展,大規模的水利水電、交通道路、城市改造等基礎設施項目建設,帶來了大量的人口遷移以及城(集)鎮、工礦企業、基礎設施復(改)建。在工程建設、移民遷建等過程中不可避免地擾動地表,破壞植被,造成新的水土流失。長期以來,由于水庫移民的特殊性和復雜性,其引起的水保生態環境問題未引起足夠重視,已經成為庫區和移民安置區經濟社會發展中一個不容忽視的新問題。本文就此問題進行分析,并提出對策建議。

1 水庫移民水保生態建設和保護的主要特點

水庫移民與交通道路、城市改造等基礎設施項目工程移民(以下簡稱其他工程移民)相比,具有遷移人口較多、相對集中、難度較大,城(集)鎮、工礦企業、基礎設施復(改)建點多面廣等特點,其水保生態建設和保護工作既有共同點,也有其獨特性。概括起來,主要有以下幾個特點。

①水庫移民水保生態建設和保護較難控制,后期管理更為重要,而且持續時間較長。一般來說,開發建設項目水土保持工作包括建設期和后期管理兩個階段。水庫移民在人口遷移以及城(集)鎮、工礦企業、基礎設施復(改)建過程中,對水保生態建設和保護的影響也表現在這兩個階段。在建設期,一般通過制定水土保持方案,落實各項水保措施,加強監測和監督,即可防止和減輕水土流失,盡快恢復原有生態面貌。而在后期管理階段,則既要加強水保設施的管理維護,保護安置地生態環境,還要注意防止后期扶持項目建設帶來的新的水土流失。由于安置地大量輸入人口,原有土地經過再分配后,使安置地人均擁有的土地資源相應減少,為發展生產、增加收入,必然會加重對當地生態環境保護的壓力,如果移民安置前期工作不合理,安置人口超過了資源環境承載能力,這一問題將更為嚴重。在這兩個階段中,由于水庫移民涉及人口的遷移,其對安置地水保生態建設和保護較難控制,后期管理階段的水土保持工作難度更大,而且持續時間較長。而其他工程移民無論在建設期還是在后期管理階段,由于人類活動相對較小,建設和管護容易。

②水庫移民安置方式不同對水保生態環境的影響也不同,就地后靠安置和外遷農業安置方式影響最為嚴重。移民安置一般包括農業安置、非農業安置和兼業安置。農業安置包括以種植業為主的安置、以開發山林資源為主的安置和以發展養殖業位置的安置[1]。移民安置方式應因地制宜,可以采取本地安置于異地安置、集中安置與分散安置、政府安置與移民自找門路安置相結合的多種形式[2]。安置類型和去向不同,其對水保生態環境影響各異。從長期的實踐看,我國以外遷農業安置和就地后靠安置移民人口居多。這兩種安置方式與其他安置方式相比,對生態環境的破壞和影響程度較高。特別是后靠移民安置,盡管各級政府想法設法劃撥或開發一定數量的耕地,保證其基本生存需要,但其所占有的生產資源仍較為匱乏,移民安置與解決耕地矛盾十分尖銳。我國的中部和西南一些地區這一矛盾更加突出,導致一些地區移民后靠安置后,毀林開荒、陡坡開荒比比皆是,造成庫區嚴重的水土流失,加上泥石流、滑坡和崩塌等地質災害,使原本嚴重的自然生態問題更為惡化,甚至導致移民二次搬遷,這也是有些移民長期生活貧困、移而不穩的重要原因之一。

③水庫移民水保生態建設和保護受歷史和政策等因素的影響,歷史欠賬較多。新中國成立60年來,我國水庫移民工作大致經歷了4個階段:1950年-1957年為第一階段,這一階段由于土地等生產資源相對充裕,移民通過自力更生,尚能較快恢復生產生活。1958年-1978年為第二階段,這一階段由于受大躍進和文化大革命的影響,主要靠行政命令進行移民搬遷,大多采取由低向高,就近、就地后靠安置,造成許多移民遺留問題,相當一部分移民至今生產生活十分困難。庫區和移民安置區水保生態環境惡劣。1979年-2005年為第三階段,這個階段水庫移民工作逐步得到重視,移民總體得到了妥善安置,對當地水保生態環境破壞較小。2006年以后為第四階段,這一階段由于黨中央、國務院更加重視水庫移民工作,堅持以人為本的理念,將保障移民合法權益,滿足移民生存與發展的需求作為征地補償和移民安置的首要原則,移民工作逐步轉到依法移民、科學管理的軌道上來,安置質量進一步改善,水保生態建設和保護工作逐步得到重視。在這四個階段中,由于政策與標準、體制與機制、經濟基礎與社會環境不同,導致庫區和移民安置區水保生態建設和保護欠賬較多,特別是第二階段水庫移民問題突出。而其他工程移民則明顯受政策、體制等因素的影響較小,不存在類似的問題。

以上這些特點說明,水庫移民水保生態建設和保護問題更為復雜、更為突出,必須高度重視并加強這方面的工作,努力探索和實踐,不斷促進庫區和移民安置區水保生態環境的根本性好轉。

2 水庫移民水保生態建設和保護面臨的困難和問題

水庫移民水保生態建設和保護工作起步較晚,存在的問題和面臨的困難也較多,主要有以下幾個方面。

①已建水庫移民人口數量多,庫區和移民安置區水保生態環境狀況不容樂觀。我國是世界上水庫移民數量最多的國家。據統計,新中國成立以來到2005年底,我國共建成各類水庫(水電站)8.6萬多座,共動遷大中型水庫移民1 300多萬人,繁衍至今已達2 300多萬人[3]。廣大移民群眾舍小家、顧大局,為國家建設付出了巨大的犧牲。但是,由于認識上的局限,長期以來對水土流失防治與生態建設重視不夠,庫區和移民安置區大量陡坡開荒,隨意采石挖砂、棄土棄渣,造成大面積的植被破壞和水土流失,生態環境惡劣。貴州省9萬多后靠安置移民,人均耕地最少的只有0.013～0.02 hm²,多數在0.033 hm²左右,且坡耕地、“三跑田”(跑水、跑土、跑肥)多,土地產出率低。2003年后靠移民人均產糧僅193.23 kg,最基本的吃飯問題尚未解決。為了解決吃飯問題,移民不得不毀林開荒,有的在45°以上的陡坡地開荒,以致庫區植被和生態遭到嚴重破壞,水土流失進一步加劇,人口、土地、環境進入惡性循環[4]。

②新建水庫移民安置任務繁重,難度越來越大,水保生態建設和保護工作亟需加強。今后一個時期,我國仍將處于大規模水庫(水電站)建設時期。按照“十一五”規劃,我國將建設大中型水庫300多座,占用和淹沒耕園地約7萬 hm²,搬遷人口60萬人左右[5]。目前,金沙江、大渡河、雅礱江、烏江、紅水河、瀾滄江、黃河等12個大型水電基地建設預計到2020年前將產生水庫移民50～60萬人。據估算,近十年我國大中型水庫(水電站)建設每年將新增移民人數約20萬人。由于我國人多地少的矛盾越來越突出,隨著移民的需求越來越多樣化,移民維權意識的增強,水庫建設投資向多元化轉變等因素,傳統的移民安置模式面臨新的挑戰。在移民安置難度越來越大的同時,水保生態建設和保護工作也面臨繁重的任務,必須加強研究,超前介入,采取有效措施,努力減少移民安置帶來的新的水土流失。

③水庫移民生態建設和保護政策法規滯后,技術標準體系尚未建立。為加強生態建設和保護,國務院于1998年、2000年先后印發了《全國生態環境建設規劃》和《全國生態環境保護綱要》,對生態建設做出了部署,提出了要求。2007年以來,中華人民共和國環境保護部先后印發了《國家重點生態功能保護區規劃綱要》、《全國生態功能區劃》和《全國生態脆弱區保護規劃綱要》等文件,進一步明確了不同生態功能區域的建設和保護要求。特別是2005年水利部下發的《關于進一步加強水利建設項目前期工作中征地、移民、環評和水保等工作和完善立項報批程序的通知》文件,明確提出了“占地與移民規劃在項目建議書和可行性研究階段需有水土保持的內容,并框列其投資;初步設計階段移民安置應單獨編制水土保持方案或篇章。有關移民安置區水土保持方案編制要求暫參照按主體工程水土保持方案的要求執行。對于征地和移民數量較大、水土流失問題比較突出的,在項目建議書階段,應有水土保持專項報告”的要求,隨后,水利部水利水電規劃設計管理局發布了水利工程各階段水土保持技術文件編制指導意見,使水庫移民水保生態建設相關工作有了基本的依據。盡管如此,水庫移民水保生態建設方面的政策法規還很不健全,可操作性的政策措施和技術標準尚未出臺,前期工作有關技術問題尚未解決,實際操作較為困難。

④水庫移民水保生態建設和保護意識淡薄,投入嚴重不足,監測評估工作跟不上。一些地方水保生態建設和保護意識淡薄,為安置移民不顧環境容量和水保生態狀況,實行簡單后靠,一些地方為開辟新的移民安置地,挖山造田,效果不好,嚴重破壞了安置地居民的生存環境。移民安置補償補助和后期扶持資金中沒有明確可用于水土保持方面的投資,資金來源渠道不暢;移民安置區水土保持措施專項資金得不到較好落實,導致水土保持投入嚴重不足。由于相關政策法規、技術標準不完善等因素,庫區和移民安置區水土保持監測、評估與監督工作跟不上,基礎資料不掌握,缺乏可供決策的有效依據。

3 水庫移民水保生態建設和保護的對策建議

做好水庫移民水保生態建設和保護是一項具有挑戰性的工作。要堅持以落實科學發展觀、建設生態文明為指導,以維護庫區和移民安置區良好的水保生態系統,促進人口、資源、環境相協調為目標,建立健全政策法規和技術標準體系,增加經費投入,加強監測評估等工作,為庫區和移民安置區建立起一個目標明確、責任清晰、治管結合、效率較高的水保生態建設和管護系統。

做好水庫移民水保生態建設和保護應遵循以下原則:一是堅持移民安置與水保生態建設和保護并重的原則。高度重視移民安置過程中的水保生態建設和保護,不斷完善政策法規,加強制度建設,強化監督管理,努力做到“移得出、穩得住,逐步能致富、生態不破壞”。二是堅持統籌兼顧,科學決策。移民安置要充分考慮生態環境承載能力,絕不能以破壞生態環境為代價,盲目安置,埋下隱患;水保生態建設要遵循自然規律,近期與長遠統一、局部與全局兼顧。三是堅持誰開發誰保護、誰破壞誰恢復制度。建立庫區和移民安置區水保生態環境建設和保護的良性機制,明確各方的權、責、利,充分運用法律、經濟、行政和技術手段防治水土流失,保護生態環境。四是堅持預防、治理、監督相結合的原則。各項移民工程項目建設中防治水土流失的設施,必須與主體工程同時設計、同時施工、同時驗收;建立健全移民安置區水保生態建設和管理體系,科學指導安置區生態保護與產業發展活動,加大監督執法力度,維護庫區和移民安置區良好的生態系統。

針對我國水庫移民水保生態建設的特點和現實狀況,按照上述指導思想和應遵循的原則,提出以下對策建議。

①加強水庫移民水保生態建設理論和政策研究。加強理論研究,不斷提高對水庫移民水保生態工作規律的認識。加快制定水庫移民水保生態建設和保護的法律法規、技術標準,出臺相關規范規程,提高工作科學性和可操作性。加強政策研究,建立穩定順暢的投入機制,逐步將水保生態建設和保護投資費用納入移民資金盤子,與移民工程建設同步實施、同步驗收。同時,還要加強水庫移民水保生態建設和保護新技術、新工藝、新措施的研究推廣工作。

②建立移民安置規劃和移民安置專項設施水保生態環境影響評價及驗收制度。建議將移民安置區水保生態建設和保護工作納入庫區移民工作的整體盤子中予以考慮,建立移民安置規劃和移民安置專項設施水保生態環境影響評價及驗收制度。一是移民安置規劃前應對安置地進行水土保持勘測設計。二是要將水土保持設計作為移民安置設計中的一個重要章節,從立項開始將其作為移民主體工程建設的內容,加以考慮,同步實施。移民安置驗收時,要同時驗收移民安置中的水土保持工程設施。三是在移民安置投資中要單獨列水土保持工程設施建設和管護的費用,改變過去規劃中有要求、工作中難落實,監督監測不到位、水保設施不驗收的狀況。

③加強建設期和后期管理兩個階段的水保生態建設和保護工作。水庫移民安置、專項設施遷建與恢復重建等工作,一般點多面廣,規模有大有小,施工類別多、戰線長,施工人數和施工機械較多,因此要加強施工準備、籌建和施工過程中的水保措施,將建設期各階段對水保生態環境可能產生的影響納入施工管理組成部分加以落實。水土保持設施后期管理工作十分重要,一方面要認真建立并落實水保措施管護責任,確保水保設施完好并長久發揮作用,另一方面要加強安置區移民群眾生產生活的管理,堅決制止亂開亂挖,特別是陡坡開荒種地,積極推廣水土保持耕作措施,落實集體林權制度改革措施,結合新農村建設搞好村莊道路綠化,努力提高植被覆蓋率。

④加強水庫移民水保生態建設和保護的監測評估和監督工作。抓緊研究制定水庫移民水保生態建設和保護監測管理辦法和技術規范以及工程質量驗收標準體系。加強對水保生態建設情況的監測工作,重點監測各項移民安置活動影響區域水土流失類型及分布、土壤侵蝕強度與面積、水土流失量、水保措施實施效果,以及可能發生的泥石流、滑坡、危巖體變形等山地災害。通過適時開展評估工作,不斷完善有關方案和治理措施。加大水土保持監督執法力度,嚴厲查處安置區內各種破壞水土保持設施和破壞植被的不法行為,切實維護庫區和移民安置區良好的生態安全。

⑤多渠道籌措資金,加大水庫移民水保生態建設和保護投入力度。國家要建立生態補償傾斜政策,建立有利于安置區水保生態建設和保護的財政轉移支付制度。各項用于水土保持治理的經費都要向庫區和移民安置區傾斜,采取先試點后推廣的方式,選擇部分水庫作為重點,積極探索加快老水庫水保生態環境建設的新模式,盡快改善這些地方生存環境惡劣的狀況。庫區和移民安置區的水保生態建設和保護工作也是移民安置和后期扶持工作的重要組成部分,移民安置經費和后期扶持各類資金也應列出專項予以支持,努力增加資金投入。

⑥加強輿論宣傳,總結推廣好的經驗和模式。要充分利用廣播、電視、報刊等現代媒體,深入宣傳水保生態環境建設和保護的重要作用和意義,不斷提高安置區移民群眾水保生態建設和保護的意識,積極倡導生態文明,增強庫區社會公眾參與的積極性。同時,要不斷總結推廣各地創造的好經驗、好模式。比如,一些地方將水保生態建設項目納入庫區和移民安置區基礎設施建設和經濟發展總體規劃,堅持“山、水、田、林、路”綜合治理,將庫區和移民安置區建設同治理水土流失、興修農田、改善灌溉條件、治理土壤鹽堿化、發展沼氣解決農村能源等方面的內容結合起來,效果較好,值得推廣。

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