美國撤兵伊拉克、增兵阿富汗政策探析

金良祥

2009年2月17日,奧巴馬宣布向阿富汗增兵1.7萬,由此,駐阿美軍的數量將達到5.5萬,7月16日,國防部長蓋茨又稱美國2009年派往阿富汗戰場的美軍人數可能高于原定計劃;2009年6月31日,美國根據2008年底與伊拉克馬利基政府簽署的“駐軍地位協議”,從伊拉克城鎮撤出戰斗部隊,完成了第一階段撤軍任務。撤兵伊拉克和增兵阿富汗標志著美國新政府反恐戰略調整進入實施階段,同樣是反恐戰場,美國卻分別采取了撤兵和增兵兩項截然不同的政策,引起了國際社會的廣泛關注。

美國反恐政策調整是恢復

美國領導地位戰略的重要組成部分

撤兵伊拉克和增兵阿富汗是奧巴馬政府采取的兩大重要戰略舉措。兩者雖然在形式上存在差異,但都體現了小布什總統第二任期后期美國國內開始的政策反思和奧巴馬上任初期關于反恐問題的設想。小布什政府第二任期后期,美國深陷反恐困局,民主黨以及部分共和黨人士的批評促使小布什政府反思其反恐政策,美國總體外交政策逐步回歸傳統路線;新任總統奧巴馬則決心糾正小布什政府在反恐問題上的嚴重錯誤,將重塑美國的全球領導地位視為己任。

恐怖主義滋生、發展和蔓延的原因非常復雜。美國等西方國家實行強權政治的政策,引起了世界其他地區,特別是伊斯蘭世界的廣泛不滿,反美和反西方情緒長期醞釀,成為國際恐怖主義橫行的外部原因。然而,“9?11”事件發生以后,小布什政府沒有對美國長期實施的強權政治政策進行反思,而是接受新保守主義關于恐怖主義原因的觀點,即中東地區的極權政府和不民主現象是國際恐怖主義的根源。

鑒于這種對恐怖主義根源的錯誤判斷,美國確立了對中東地區進行民主化改造的戰略。為達到這一目的,美國甚至不顧全球主流民意的強烈反對,以單邊主義方式,以武力為手段,在中東地區強制推行美國的價值觀念。阿富汗戰爭雖然在最初階段因為得到了聯合國的默認而具有一定的合法性,但就后來美國試圖按照西方民主模式改造政權而言,在某種意義上也是一場政權更迭戰爭。而伊拉克戰爭則完全是美國民主化中東戰略赤裸裸的體現。在伊拉克戰爭之后,美國一度又將政權更迭的目標鎖定伊朗和敘利亞等。

小布什政府的錯誤政策嚴重損害了全球安全,損害了美國與伊斯蘭世界的關系,也損害了美國的國際形象和軟實力。其過于依賴暴力手段的政策,不僅未能消滅“基地”組織及其庇護者塔利班勢力,反而使反恐形勢趨于惡化;其在中東地區多點出擊的政策,特別是發動伊拉克戰爭,極大地分散了美國的軍事力量,使“基地”組織和阿富汗塔利班勢力獲得喘息的時機,最終東山再起;其在中東地區推廣西式民主的戰略,觸動了伊斯蘭國家的核心價值觀,引起了包括溫和力量在內的伊斯蘭世界的不滿。

正如奧巴馬競選期間在《外交季刊》上指出:布什政府以過去傳統思維應對“9?11”非傳統襲擊,故而主要采取軍事解決辦法,這種悲劇性的誤導性觀點將美國帶入了一場根本不應得到授權,也根本不應發動的伊拉克戰爭;在伊拉克戰爭以及阿布格萊布虐囚丑聞曝光之后,世界對美國的目標和原則失去了信任。

基于上述認知,奧巴馬將恢復美國的領導地位視為己任。阿富汗和伊拉克戰爭是小布什政府時期美國兩次重大的反恐行動,其中伊拉克戰爭也是導致美國喪失國際威信的直接原因,故而應勢成為奧巴馬政府重樹美國領導地位的新戰略的切入點。按照奧巴馬本人的說法,美國“將以負責任的態度,將伊拉克交還給伊拉克人民,同時鞏固阿富汗來之不易的和平”。當然,撤兵和增兵的最終決定,則是美國權衡兩大戰場的得失,并對總體反恐形勢進行冷靜評估的結果。

增兵阿富汗意在防止反恐形勢繼續惡化

進入2009年,奧巴馬政府主要官員相繼表達了增兵阿富汗的政策意向。2009年7月2日,駐阿美軍在阿富汗赫爾曼德省發動代號為“利劍攻勢”的軍事行動。美國增兵阿富汗、加強阿富汗反恐力度的政策進入實施階段。加強阿富汗反恐力度,不僅是堅持正確的反恐方向、重樹美國形象的關鍵,也是防止國際反恐形勢繼續惡化的需要。

2001年“9?11”事件發生以后短短一個月的時間內,聯合國安理會相繼通過兩個關于國際反恐的決議,分別為9月12日的1368號決議和9月28日的1373號決議。兩個決議均認可“以一切手段打擊恐怖主義行為對國際和平與安全造成的威脅”,含蓄地授權美國發動阿富汗戰爭。阿富汗戰爭也因此成為一場具備一定合法性的戰爭。當然,國際社會對美國過于依靠軍事手段打擊恐怖主義、忽視其他手段的做法提出了尖銳批評,對美軍過度使用武力造成大量無辜平民的傷亡,進行了強烈譴責。

盡管國際社會對美國發動的阿富汗戰爭給予了有力支持,但在過去將近八年的時間內,阿富汗反恐戰爭遠遠沒有取得預期成果。得到美國和國際社會支持的卡爾扎伊政府的有效控制范圍僅僅限于首都喀布爾及其周邊地區,在阿富汗其他的廣大地區并沒有實際影響力。更為嚴重的是,最近幾年,隨著美國將反恐重點轉移到伊拉克,阿富汗塔利班勢力強勁反彈,不僅屢屢向阿富汗多國部隊發動襲擊,而且不斷向鄰國巴基斯坦進行滲透,使巴阿邊境地區成為塔利班和“基地”組織向伊拉克和中東地區進行輻射滲透的新根據地。

奧巴馬政府做出增兵阿富汗的決定,主要目的正是防止塔利班和“基地”組織勢力進一步發展壯大,防止阿巴邊境地區成為一個范圍更大的恐怖主義策源地。奧巴馬認為,美國必須將反恐精力集中于恐怖主義勢力扎根最深的阿富汗和巴基斯坦;同時,只要美國行動迅速、明智審慎、果斷,在阿富汗取得勝利是可能的。

經過八年的反恐戰爭,美國深刻地認識到,美國不可能“在阿富汗建立持久民主和繁榮的經濟”,故而逐漸將阿富汗反恐的目標調整為“確保區域穩定和消滅塔利班武裝及‘基地組織”。奧巴馬政府在阿富汗的反恐目標固然理性下調、決心固然堅定,但能否確保阿富汗“不成為一個發動對美攻擊的基地”,則取決于美國能否采取更為靈活的反恐措施,特別是能否運用非暴力手段,削弱塔利班和“基地”組織的思想基礎和群眾基礎。塔利班和“基地”組織,不僅是一支有形存在的恐怖主義組織和反美勢力,更有其無形存在——一種極端主義政治思潮和意識形態。過度使用武力,可能會擴大極端勢力的群眾基礎。

所幸的是,奧巴馬政府似乎已經意識到采用非暴力手段的重要性。2009年6月奧巴馬在訪問加拿大前接受加廣播公司采訪時表示,美國將會尋求更全面、更多的外交途徑。此外,奧巴馬也已經認識到必須采取整體性的戰略,主張在塔利班進行滲透的地區推行有效的發展計劃,并將其提升到與孤立塔利班的外交政策同等重要的高度。阿富汗反恐戰略能否最終成功,仍將取決于奧巴馬政府是否能夠將這些設想付諸實施。

撤兵伊拉克是糾正錯誤反恐政策的需要

小布什總統第二任期后期,美國開始醞釀從伊拉克撤軍的計劃。2008年12月底,在聯合國授權美軍駐留伊拉克的期限即將結束之際,美國與伊拉克馬利基政府簽署了“駐軍地位協議”。由于實質內容涉及美軍分階段撤離伊拉克的具體期限,因此,外界常將該文件理解為撤兵協議。

根據該協議,美軍將分兩個階段撤離伊拉克:第一階段,即為2009年6月30日之前,美軍將從伊拉克城鎮撤出戰斗部隊;第二階段,即為2011年12月31日之前,美軍將從伊拉克撤出所有部隊。2009年2月27日,奧巴馬總統進一步承諾將在2010年8月31日之前從伊拉克撤離大部分軍隊,結束作戰任務,留下3.5至5萬兵力,負責支持伊拉克政府及其安全部隊的軍事行動,并最終于2011年12月31日之前撤出。

撤兵伊拉克,主要是美國糾正反恐政策錯誤的需要。美國以戰爭的方式推翻薩達姆政權,按照西方的模式建立伊拉克新政權,并將其作為美國進一步改造中東地區的樣板。然而,事實表明,盡管美國順利地達到了“破”的目標,但至今仍未完成“立”的任務。3萬億美元的巨額開支和4千多士兵的生命,沒有造就一個安全的伊拉克,反而使伊拉克陷入長期動蕩之中,境內自殺性炸彈襲擊事件此起彼伏。即使投入更多的兵力,似乎也不能改變伊拉克的安全狀況。

造成伊拉克困局的原因是多方面的,其中最主要的則是伊戰缺少基本的合法性。與阿富汗戰爭不同,伊拉克戰爭完全偏離了正確的反恐方向,是小布什政府“中東民主化戰略”的體現。激進和極端反美勢力的活動,迎合了部分伊拉克民眾反對伊戰和美國軍事占領的合理需求,故而獲得了在伊拉克滋生、生存和發展的必要土壤,并成為伊拉克安全局勢持續惡化的基本原因。因此,美國的高調軍事存在并不利于伊拉克局勢的穩定,撤兵有利于緩和伊拉克民眾反美情緒,削弱反美組織的支持基礎。

撤兵也是增兵阿富汗的需要。截至2008年底,美軍在伊拉克戰場的人數約為15萬,而在阿富汗戰場的兵力約為3.8萬,兩者相差懸殊,導致阿富汗局勢惡化的重要原因之一便是伊拉克戰爭占用了美國大量的軍事資源。在兵源數量短期無法增加的情況下,美國不得不在統籌考慮的情況下,通過撤兵伊拉克,增援阿富汗。

另外,伊拉克安全形勢的前景好于阿富汗,也是美國決定撤兵伊拉克的重要原因。相對于阿富汗而言,伊拉克中央政府實施有效治理的條件比較充分。伊戰之前,伊拉克已經建立比較完善的道路交通體系,雖經戰爭,但仍能發揮一定的功能;伊拉克有豐富的石油資源,石油工業已經處在恢復性生產階段,為政府緩和國內矛盾提供了必要的經濟資源;伊拉克已經建立具有一定規模的安全部隊,有獨立維護安全局勢的一定能力。

總而言之,撤兵伊拉克,既有糾正反恐政策錯誤的考慮,也是基于美國軍事存在的消極影響,同時基于美國對伊拉克安全形勢比較樂觀的判斷。但是,隨著美國撤兵進程的逐步推進,伊拉克安全形勢究竟是朝著良性,還是惡性方向發展,仍是未定之天。種種不確定性因素都有可能對伊拉克安全形勢產生消極的影響,比如“基地”組織等是否會加緊向伊拉克滲透,伊拉克什葉派、遜尼派和庫爾德人之間的宗教和民族矛盾是否會激化,以及伊拉克安全部隊是否有足夠的能力維護穩定等。

美國不會放棄在阿富汗和

伊拉克的既得地緣戰略利益

毋庸置疑,無論是撤兵伊拉克,還是增兵阿富汗,都是基于奧巴馬政府對恐怖主義問題以及反恐形勢相對客觀的評估,都是服務于重新樹立美國領導地位的戰略目標,但國際社會也不能因此低估美國在兩國謀求地緣政治利益的戰略意志。

事實上,從發動阿富汗和伊拉克戰爭到戰后重建,美國政策一直受到強烈的地緣政治動機推動。美國先后推翻塔利班和薩達姆政權,試圖按照西方的模式組建兩國現政權,并希望建立在“民主”基礎上的兩國政權奉行親美的政策,從而成為維護美國在中東、南亞以及中亞地區地緣戰略的永久性堡壘。伊拉克處于中東地區的心臟地帶,親美的伊拉克在美國中東戰略中無疑有著十分重要的意義,同時,伊拉克也是石油資源極為豐富的國家,直接關系到美國能否確保“石油以合理的價格穩定地供應西方自由世界”。阿富汗則是從南亞進入中亞地區的戰略跳板,據守阿富汗,進可抵達中亞,退則可遏制俄羅斯南下。此外,阿富汗也是中亞里海地區油氣資源南下印度洋的重要通道。

反恐戰爭的困局雖然造成了今日美國的戰略困境,但在客觀上也為美國留下了戰略資產——在阿富汗和伊拉克的軍事存在既成事實。從長遠來看,美國不會輕易放棄這兩大戰略資產,除非兩國已經牢固確立了親美的政治基礎。

2009年6月30日以前,美國已經完成了撤兵伊拉克第一階段的任務,撤兵計劃已經付諸實施,但并不意味著美國的撤兵進程不可逆轉。美國一直強調“要負責任”地撤離伊拉克,言辭雖冠冕堂皇,但實際上為美國繼續駐軍伊拉克預留了空間。如果美國感覺到伊拉克并沒有產生一個親美的政府,特別是,如果什葉派人口占多數的伊拉克最終可能實施親伊朗而疏遠美國的政策,那么美國完全有可能以穩定伊拉克安全形勢為由,要求與伊拉克政府簽署延長駐軍協議,并以軍事基地的形式保持其在伊拉克的軍事存在。在這種情況下,美國在伊拉克的軍事存在,其功能可能逐步從反恐轉移到威懾和牽制伊拉克政府。當然,在伊拉克安全形勢沒有得到根本好轉的情況下,撤離伊拉克也是一種不負責任的做法。

從短期來看,增兵阿富汗是美國防止反恐形勢繼續惡化的需要,但從長期來看,美國在阿富汗的軍事力量也將主要以軍事基地的形式存在——將分散的美軍逐步集中到軍事基地,雖不執行戰斗任務,但足以對阿富汗政府形成威懾和牽制。同樣,如果美國深信阿富汗已經建立了牢固的親美政治基礎,則另當別論。

(作者系上海國際問題研究院西亞非洲研究中心助理研究員)

(責任編輯:李瑞蔚)