對非營利事業單位財政資金績效審計評價的思考

張爭祥

[摘要] 圍繞非營利事業單位的財政資金使用情況進行的績效審計評價是績效審計最基本的一個方面。本文以非營利事業單位績效審計評價的目標和依據為出發點,強調了評價重點和評價原則,并試圖對評價指標的選擇和計算做一些有益的思考和探索。

[關鍵詞] 非營利事業單位 財政資金 績效審計 評價

非營利事業單位財政資金的績效審計是在對財政預算非營利事業單位的財務收支及其經濟活動的真實性、合法性進行審計的基礎上,審查非營利事業單位履行其職責時財政資金使用所達到的經濟、效率和效果程度,并進行分析、評價和提出審計建議的專項審計行為。從傳統的非營利事業單位財政財務收支審計與非營利事業單位的經濟績效審計比較中可以看出: 財政財務收支審計的目的在于查明財務收支和經濟核算資料的真實性、完整性以及合法合理性,借以界定經濟責任,主要用于查錯防弊,促進廉政建設,以保護原則為主;績效審計的目的在于確定經濟效益狀況并做出評價,借以尋求提高效益的途徑,以建設性原則為主。而非營利事業單位財政資金績效審計的難點正在于如何評價。

一、非營利事業單位績效審計評價的目標和依據

對我國的非營利事業單位財政資金的使用效益進行審計評價時,我們首先要明確評價的目標。非營利事業單位績效審計評價的目標與非營利事業單位財務管理的目標是緊密聯系的。而非營利事業單位財務管理的目標則歸結為--到底確定使用績效最大化還是凈收入最大化的問題。

在西方,非營利組織選擇的財務管理目標首先是財務收支平衡,也有的選擇成本最小化、避免財務危機和凈捐贈最大化。在這些選擇中,無論是財務收支平衡還是成本最小化,其最終目的是凈收入最大化。也就是說,凈收入最大化必然對成本控制產生影響,也能體現收支平衡目標。因此,西方非營利組織財務管理目標選擇凈收入最大化,有利于實現資源的合理分配。

另一方面,績效是指在任何特定活動下都能達到理想的效果。根據非營利事業單位雙重目標的特點,我國非營利事業單位不能僅僅強調滿足于凈收入最大化,同時應更為重視非營利事業單位提供服務的質量和數量。不言而喻,以非營利事業單位績效最大化作為我國非營利事業單位財務管理目標更準確。

因此,筆者認為,非營利事業單位財政資金績效審計評價的目標應是判斷被審計單位是否實現了資金使用績效最大化。

傳統的財政財務收支審計的評價依據是財經政策、法律法規和會計制度、會計準則,非營利事業單位使用財政資金的績效審計評價依據卻并非那么明確和具體。非營利事業單位發展目標具有外部性、社會性和宏觀性的特點,決定了非營利事業單位使用財政資金的績效審計評價依據應以高層次目標的實現程度為重點。績效審計的評價依據和標準主要包括國家法律法規和規章、各種計劃、定額標準、工作規范及各種技術經濟指標等。在具體評價時,還需從橫向上與國內同行業先進水平比,在縱向上與歷史上最好水平比,這樣才能明確方位,作出恰如其分的評價。

二、非營利事業單位財政資金績效審計評價的重點和原則

1.非營利事業單位財政資金績效審計評價的重點

公共財政資金績效審計包括財政資金的配置績效審計和財政資金的耗用績效審計。非營利事業單位是財政資金的具體使用單位,所以針對非營利事業單位的資金績效審計屬于財政資金的耗用績效審計。基于非營利事業單位財政資金績效審計評價的目標,非營利事業單位財政資金績效審計評價實際上是評價在耗用一定的資金的條件下,所產生的經濟效果或是帶來的經濟效益有多大的評價。

我國目前的審計人力資源、技術信息資源、實驗成果資源和財政資金績效審計的難點問題等,都制約和決定了當前開展績效審計,必須抓住主要矛盾和矛盾的主要方面。

公共財政資金的耗用主要分為兩大類:一是經常性支出,二是資本性支出。經常性支出中各項費用均有定額標準和預算指標,如人員工資、公務費用、辦公費用等。實際支出(相對固定)和預算定額一般沒有出入,這類財政支出不是財政績效審計評價的重點內容。

資本性支出是為提高現有事業發展水平或開拓新的事業領域而購置固定資產、建設專項設施和工程等方面的支出。按其產生的效果可以分為兩類:一是直接具有貨幣性收益的資本性投資,如校辦企業、賓館等;另一類是不能直接產生未來貨幣性收益的支出,包括教育、公共圖書館、對外援助等公共性資本支出。資本性支出分布領域廣泛,投資金額比較大,包含內容較多,費用消耗過程復雜且時間較長,受各種因素影響比較大。資本性支出是財政資金投入和產出的實際體現,直接或間接產生、創造經濟效益。因此,在非營利事業單位財政資金的績效審計中,應著重對財政資本性支出的投入、使用、管理以及產出的社會事務量各個環節進行審計評價,這是做好財政資金績效審計的核心和關鍵。

2.非營利事業單位財政資金績效審計評價的原則

(1)堅持短期績效與長期績效相統一的原則。評價非營利事業單位的績效,要進行全面的綜合分析,不能局限于該單位現實的、短期的、局部的績效,必要時還要追溯到以前年度的工作成果對現實工作的影響,密切關注前后年度之間存在的必然聯系。

(2)堅持質量與數量相兼顧的原則。考核非營利事業單位資金的使用,僅從數量指標進行分析是不夠的,必須結合質量來考察,才能對事業資金的使用績效作出全面真實的評價。不僅要注意非營利事業單位工作成果在數量上的變化,更要注意考察非營利事業單位工作所產生的經濟效益和社會效果。

(3)堅持微觀效益與宏觀效益相結合的原則。非營利事業單位績效審計既要考核被審計單位在一定期內取得的工作效果,又要評價其對外部環境產生的積極影響。從非營利事業單位資金的使用效果來衡量,不但要考察資金投入所產生的直接工作成果,而且還要考核這些工作成果在社會上所發揮的作用,社會效益、宏觀效益也是衡量非盈利性事業單位資金使用效益的主要指標。

三、非營利事業單位財政資金績效審計評價指標的選擇

1.建立科學的財政資金績效評價指標體系

建立合理的、可操作的指標評價體系已經成為財政資金績效審計的當務之急。根據我國的實際情況,我們應建立短期績效與長期績效相結合、定量與定性相結合、統一與專門指標相結合的非營利事業單位財政資金績效評價指標體系。設置財政資金效益評價指標體系的目標就是形成一套完整的財政支出績效評價的指標庫,這種指標庫的形成不僅需要理論上的探索和研究,更依賴于在實踐中逐步完善和健全。根據指標的性質不同,可以將各類財政資金績效評價指標劃分為定量指標和定性指標。

可以用圖1將非營利事業單位財政資金效益評價指標體系簡單的表示出來:

2.非營利事業單位財政資金績效審計評價指標的選擇

對于非營利事業單位財政資金使用績效的評價,要充分占有資料和數據,用事實說話。評價方式既有利用非財務指標的定性評價,又有利用財務指標和數據進行的定量評價。

(1)定量指標

與定性指標相比,定量指標更具體、直觀、準確,不易產生異議、歧義,便于分析、考核、評價。

基礎指標

資金到位率=(實際撥付金額/計劃使用金額)×100%

資金使用率=(實際使用金額/實際撥付金額)×100%

使用效果率=(實際達到的效果/目標效果)×100%

在使用效果率的計算中,當效果可以直接量化時,則采用相應的數額;當效果不可量化時,則可以采用專家評價(E)、相關對象評價(R)、委托中介機構調查問卷(Q)等方法,將其量化。設定目標效果為10分。

采用以上n種調查方法計算使用效果率的公式為:

使用效果率= (E+R+Q+…)/n/10×100%

效益指標

效益指標是評價財政支出效益的核心指標。非營利事業單位的績效指標可以具體分為投入資金分析指標、資金利用效率指標、資金產出績效指標、發展潛力指標四類分指標。每類分指標的具體內容隨著不同的非營利事業單位而變。我們以學校為例,看看對學校的財政資金績效審計中各分指標的具體內容:

投入資金分析指標。它主要由以下兩個因素確定:

財政投入乘數(反映出財政投入外自我創收的能力),是財政投入后帶動其他資金投入總額除以財政投入金額得出的比例;

教師人均科研經費(=教育事業費中用于科研的經費/教師的總人數)。

資金產出效益指標。它一般取決于三個因素:

萬元財政投入培養學生數[=(培養學生人數×10000)/財政投入用于培養學生的金額];

教師百人科研成果獲獎數[=(科研成果獲獎數×100)/教師人數];

科研成果應用轉化率[=(已經成功運用的科研成果數/科研成果總數)×100%]。

資金利用效率指標。綜合以下三個因素確定之:

師生比(=學生總數/教師總數);

專任教師占全體教職工比例[=(專任教師總數/全體教職工總數)×100%];

業務費、設備購置費占公用經費比例=[(業務費+設備購置費)/公用經費]×100% 。

發展潛力指標。對它的確定,需要重點考察四個因素:

專任教師中具有高學歷的比例[=(具有高學歷的專任教師數/專任教師總數)×100%];

近三年教育經費投入平均增長率(=三年教育經費投入增長率之和÷3);

總資產增長率=[(年末總資產-年初總資產)/年初總資產]×100%;

近三年平均畢業生一次就業率(=三年畢業生一次就業率之和÷3)。

調校指標

由于大部分非營利事業單位對社會環境、社會發展有著潛移默化的影響,所以能夠產生長期的效益。這種長期的效益必然受通貨膨脹、地區經濟發展水平、所處行業的特殊性、對環境的影響、對社會發展影響等因素的影響而發生變動。這樣,我們用定量指標測算出來的資金使用效益就是不準確的了。所以,必須在定量指標中導入調校指標。調校指標自然是上述的五種影響因素指標的組合,其數額具體應由專家視不同情況評議決定。

(2)定性指標

定性指標的組成

定性指標是用于評價財政支出項目涉及政治影響、社會穩定、改革與發展、資源配置狀況、服務態度和質量等非定量指標因素,是對定量指標的進一步補充。通過對定性指標各項定性因素的分析判斷,對定量指標評價結果進行全面的校驗、修正和完善,形成財政支出項目績效定量與定性評價相結合的綜合評價結論。定性指標主要由項目管理水平、項目目標執行情況、服務環境、發展能力、社會影響5項非定量指標構成。

定性指標的確定

定性指標可依據以下方法得以確定:一是專家經驗判斷。專家憑借自己的經驗,綜合當時的政治經濟發展形勢,以及以往年份同類單位使用同類資金所產生的經濟效益和社會效益,對財政資金的支出效益做出評價。二是問卷測試。對于一些涉及公眾滿意度、應達到的支出目標等指標,通過公眾評判的方式建立定性標準。三是橫向比較。綜合比較同類財政支出績效所達到的結果作出判斷。四是“一票否決”法。通常運用在單位使用的財政資金上行為違法違規時,評價采取“一票否決”法做出評判,確認該資金的使用績效為最差。

定性指標測定通常是上述四種方法的綜合運用,應每次依具體情況對上述四種方法設定不同的權重,采用計算加權平均數的方法量化出綜合得分。

(3)綜合指標的量化

我們知道,不同的地區、不同的非營利事業單位之間具體情況有很大的差異。甚至在對每一個單位進行財政資金績效審計的評價時,定量指標與定性指標在整個指標體系中的比例都會有所不同。但是,這并不妨礙我們得出各項定量指標值和定性指標值的計算公式以及績效審計評價的綜合指標值(即評價分數)的通項公式:

各定量指標值和定性指標值計算公式:

A=Q1×R1+Q2×R2+…+Qn×Rn

A是基礎指標值,Q1—Qn是基礎指標的各分指標計算出的分值,R1—Rn是依具體情況對基礎指標的各分指標設置的權數。

效益指標值(B)、調校指標值(C)、定性指標值(D)的計算方法同基礎指標(A)。

非營利事業單位財政資金績效審計評價的綜合指標值:

T=(A×a%+B×b%+C×c%)×X%+D×Y%

T是綜合指標值,a%、b%、c%分別是為定量指標的各分指標設置的權重,X%、Y%分別是為定量指標和定性指標設置的權重。

需要補充的是,不同地區、不同單位在不同的發展階段對a%、b%、c%這些權重的設定必然不同,但是,對效益指標所占權重(b%)的設定一定都應該是最高的。

非營利事業單位財政資金效益評價作為政府效益管理的基礎和重要組成部分,強調的是“結果導向”,或者說強調的是責任和效率。另一方面,效益評價也有助于提高非營利事業單位的理財水平,促進單位成員更加重視工作結果,提高工作效率。

隨著財政資金效益評價制度在我國各地的逐步推行,對各種非營利事業單位財政資金績效審計評價的內容和評價指標體系必將不斷規范和健全,最終會對財政支出管理改革、非營利事業單位職能轉變乃至經濟社會發展產生廣泛而深遠的影響。

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