社會福利社會化的價值理念

田北海　鐘漲寶

內容摘要社會福利社會化是以社會共同責任本位為理念基礎。通過社會福利主體的多元化、籌資渠道的社會化和服務隊伍的社會化，實現福利對象的公眾化。在一個由國家、市場、社區和民間社會為主體的福利多元主義的四維分析框架下，社會福利社會化所蘊含的價值理念是：福利目標由最低標準向社會質量轉變、福利對象由被動受助者向能動主體轉變、福利主體由獨力支撐到多元合作轉變、福利機制由行政主導型向民主對話型轉變，以及福利政策模式由消極被動向積極主動轉變，

關鍵詞社會福利社會化福利多元主義四維分析框架

福利多元主義四維分析框架的理論基礎

20世紀70年代以來，為了解決福利國家危機，西方學者提出了“福利多元主義(welfare pluralism)的理論范式。福利多元主義的基本主張是提倡福利主體與福利來源的多元化，倡導社會共同責任本位?；诟＠嘣髁x的主張，羅斯認為，福利是全社會的產物，是國家福利、市場福利和家庭福利的總和。然而，純粹由國家提供的福利可能導致“政府失靈”和福利依賴，純粹的市場福利可能導致“市場失靈”，單純的家庭福利可能導致福利總量不足。為了糾正和補償“市場失靈”、“政府失靈”和“家庭失靈”，他提出要建立起一種國家、市場和家庭之間相互補充、共同提供福利的福利多元組合體系。這是一種三分法的劃分模式。

隨著公民社會的不斷成長，以志愿者組織、非營利部門為代表的民間社會力量對社會福利的整合意義日益凸顯。伊瓦斯提出了福利多元主義的四分法模式，指出社會福利的來源有四個，即市場、國家、社區和民間社會。他特別強調民間社會在社會福利中的特殊作用——它能夠在不同層次上，在基于不同理念上的政府、市場、社區之間建立聯系紐帶，使私人與局部利益和公共利益相一致。

借用這一理論，筆者嘗試建立一種福利多元主義的四維分析框架(圖1)。根據這一框架，在理想狀態下社會福利由國家、市場、民間社會和社區四大主體共同提供。在社會福利社會化背景下，一方面，不同福利主體的價值理念與服務對象不盡相同，所扮演的角色和運行機制也各不相同；另一方面，不同福利主體之間既相對獨立又相互協作，共同承擔社會福利責任。

四維分析框架下的社會福利社會化涵義

在我國，社會福利社會化的本質是以“福利多元主義”或社會共同責任本位為理念基礎的福利改革實踐。從福利制度變遷歷程來看，新中國成立以前，我國尚無嚴格意義上的制度化福利體制，家庭是社會福利的主要提供者。新中國成立后至改革前，與城鄉二元分割的經濟制度相適應，我國的社會福利體制也是城鄉二元的：一元為在城市國有部門中建立的“單位包社會式”國家福利制度；一元為在農村建立的以集體經濟為依托的“家庭保障+集體保障”的傳統福利制度。對于計劃經濟體制下的城市國有部門而言，原有福利制度安排存在著“國家失效”的問題；而對于非國有部門來說，原有福利制度安排存在者“市場失效”和“家庭失效”的問題。從這個意義上講，我國社會福利制度的改革同時面臨著兩個方面的任務：一是在城市國有部門的“政府減負”，即改革計劃經濟體制下的“政府包辦社會”、“企業包辦社會”的福利模式；二是在非國有部門的“政府補位”和“社會介入”，即改革計劃經濟體制下過度依賴家庭和社區的福利模式。

基于上述理解，筆者認為，中國的社會福利社會化不僅是指社會福利的規則、籌資和提供應由不同的部門共負責任、共同完成，還應包括福利對象的公眾化。具體而言，社會福利社會化包括福利主體的多元化、籌資渠道的多樣化、福利對象的公眾化和服務隊伍的社會化。其中，福利主體的多元化是指社會福利應由國家、市場、第三部門和社區等不同的部門來共同提供，它包含著政府職能的轉變，并不意味著政府責任的退出?；I資渠道的多樣化是指福利經費由政府、市場和社會共同籌募，既要防止因過分依賴政府而延續“政府包辦社會”的格局，又要防止因過分倚重市場而導致社會福利市場性有余、福利性不足。福利對象的公眾化是指要改變過去社會福利僅僅針對體制內員工、“三無人員”、“五保戶”、孤兒等傳統服務對象的觀念和做法，以有償、低償和無償相結合的方式，為有需求的對象提供享受福利服務的各種機會。服務隊伍的社會化是指一方面要建立一支宏大的社會工作隊伍，擴大社會工作從業人員規模，提高其專業化水平；另一方面，要在全社會倡導志愿服務的新風尚，形成一支宏大的福利服務志愿者隊伍。

概言之，社會福利社會化是以社會共同責任本位為理念基礎，通過社會福利主體的多元化、籌資渠道的多樣化、服務隊伍的社會化實現福利對象的公眾化，即動員社會各部門力量，為有需要的社會成員提供專業或志愿服務，以最大限度滿足社會成員的福利服務需要。

四維分析框架下社會福利社會化的價值理念

如前所述，社會福利社會化本質是以“福利多元主義”或社會共同責任本位為理念基礎的福利改革實踐。社會共同責任本位倡導國家(或政府)、企業、個人及社會共同承擔社會福利責任，主張不同責任主體之間的分工與合作。福利多元主義四維分析框架下的社會福利社會化蘊含著如下價值理念：

1，福利目標——由最低標準到社會質量

社會福利社會化改革以前，我國的社會福利是指民政部門代表國家提供的針對弱勢老人、殘疾人、孤兒和優撫對象的收入和服務保障，保障標準是其基本生活。相應地，我國社會福利事業主要由兩大部分組成：一是民政部門興辦的社會福利生產企業，目的是幫助殘疾人和優撫人員解決生活和就業困難問題；二是民政部門興辦的社會福利服務機構，如敬老院、孤兒院、精神病人福利院、兒童福利院等，福利對象主要為喪失自謀生計能力的“三無”人員、殘障人士和喪失生活自理能力的病殘人士，社會福利機構為其所提供的福利，僅限于滿足其基本生活需要或保障其最低生活水平。

一方面，最低標準的社會福利僅能從治標的層面幫助社會福利對象暫時緩解困境，使社會福利對象的生存狀態始終在低水平徘徊，無法從根本上幫助福利對象擺脫困境、改善生存狀況。另一方面，最低標準的社會福利僅僅面向社會上極貧極弱的“三無”人員及孤寡殘疾人士等極少數社會成員，占人口絕大多數的廣大社會成員則很難享受基本的社會福利服務。由此可見，提高社會福利水平，擴大社會福利服務受益面，由保障最低標準向追求社會質量轉變，是社會福利社會化改革的必然要求。

追求社會質量意味著：首先，人們必須有機會獲得社會經濟保障，以免于貧困和其他形式的物質剝奪，這就要求社會為其成員提供充分的就業、收入、教育、健康照顧、社會服務、公共衛生、個人安全等各種經濟與社會保護。其次，社會必須盡可能地減小對其成員尤其是弱勢群體的社會排斥，并為其融人社會創造條件。再次，社會必須賦予其成員充分的自主性及一定的權能，以使其在急劇的社會變遷面前，有能力全面參與經濟與社會生活。

在以追求社會質量為目標的社會福利體制下，一方面，弱勢群體不僅可以得到社會經濟保障，從而有效抵御社會風險、擺脫社會困境；另一方面，社會福利將盡可能惠及更多的有服務需要的社會成員，從而有效實現社會福利對象的公眾化。

2，福利對象——由被動受助者到能動主體

由于改革前的社會福利僅為弱勢群體提供基本的收入和服務保障，故這種社會福利被刻上了很深的社會救助烙印。在社會救助意識占主流的背景下，社會福利對象只能作為被動的受助者。改革前的大部分社會福利對象具有如下幾個方面的特征：

一是普遍陷入污名化處境。中國自古就有“君子當自強不息”、“貧者不食嗟來之食”和“道不外求”的警世格言，這些格言體現了中華民族“自強、自立、自尊”的傳統救助觀。受這種傳統救助觀的影響，“萬事不求人”和不背人情債是一般人生活的基本信條。這意味著，除非萬不得已，人們是不會也不該去求助于他人的。因此對于那些依靠社會福利度日的人，社會往往給他們貼上“懶惰”、“無能”、“生理缺陷”、“性格怪異”、“與家人水火不容”等各式各樣的標簽，從而使其陷入污名化的處境，并給其造成心理上的傷害。

二是主觀的弱勢心態。如前所述，傳統的社會福利對象多為孤寡殘幼人士，他們要么是年齡或性別上的弱勢群體，要么是生理或心理上的弱勢群體。這種弱勢身份往往進而強化其弱勢心態，即強調“我是弱勢群體的一份子，我需要政府和社會的幫助”，較少考慮如何通過自身的努力去擺脫困境、改善生活現狀。

三是客觀的無能為力。由于政府和社會僅為弱勢群體提供基本的收入和服務保障，傳統的福利對象往往無法在政府和社會的有效支持下提升個人的人力資本或社會資本，以從根本上擺脫困境，因而不得不繼續靠政府救濟度日。

四是社會責任感的不足。根據需求層次理論，個體只有在低層次的需求得到滿足后，才會轉而追求更高層次的需求。對于傳統的社會福利對象而言，他們除了生存的需求外，可能還潛存著“兼濟天下”的自我實現需求。然而，在傳統社會福利僅保障其基本生活甚至是最低生活時，他們的生存需求尚未得到有效滿足，是很難產生服務社會的自我實現需求的。因而，社會責任感不足也是傳統的福利對象普遍存在的問題。

社會福利對象的被動狀態與社會福利權利與義務適度結合的原則是相悖的，它不利于提高社會的整體福利水平。因此，社會福利社會化改革應致力于將被動受助的福利對象轉化為能動的社會主體——作為社會福利對象，個體不再一味依靠政府或社會來解決其問題，而是充分利用政府和社會的幫助，增強自身權能，在通過自身努力提高生存能力、改善生活狀態的同時，建立起對社會的責任感，為社會福利發展做出應有的貢獻。

3，福利主體——由獨力支撐到多元合作

在二元分割體制下，無論是國有部門，還是非國有部門，都存在著福利主體單一化的問題。對于城市國有部門而言，“政府包辦企業”、“企業包辦社會”的普遍事實表明，政府實質上成了社會福利的唯一責任主體，社會、社區、家庭和個人未能承擔相應的責任，市場的力量則微乎其微。對于非國有部門而言，家庭和社區成為社會福利的主要責任主體，政府發揮的作用極其有限，市場力量亦未發育成長。可見，在改革前，在我國社會福利事業的不同部門，均存在單一主體獨力支撐社會福利的問題。

社會福利社會化的四維分析框架主張不同社會福利主體的多元合作，一方面，國家、市場、民間社會和社區均應承擔相應的責任，發揮相應的作用；另一方面，不同的福利主體應視其性質作不同的分工，并與其他部門形成相應的合作。

首先，國家在任何時候都是社會福利的最主要責任主體。作為國家的代表，民政部門、教育部門、醫療衛生部門等在制度建設、事業規劃、標準制定、服務監管、人員培訓、機構協調、價值導向、經費資助等方面的責任是首位的。政府部門不僅要積極出臺和完善社會福利政策，而且要合理規劃社會福利事業；不僅要充分動員社會力量制定社會福利標準，而且要完善福利服務的運行監管機制；不僅要在觀念層面加強對社會福利社會化意識的倡導，而且要在福利運行層面加大對社會福利事業的經費投入和社會福利機構的政策扶持與服務引導；不僅要為其他福利部門的獨立運行創造良好的社會環境，而且要在機構協調方面承擔重要職責。此外，民政部門、教育部門、醫療衛生部門等所屬的福利院、學校和醫院等機構，在標準制定、服務示范、人員培訓、事業規劃、機構協調等方面亦應發揮重要職能。

其次，市場力量代表的營利部門是社會福利的直接服務者。作為社會福利社會化的重要載體，營利部門一方面需要政府部門在服務示范、經費資助和政策扶持方面提供大量的支持；另一方面也應在福利事業規劃、標準制定等方面充分發揮建言、監督的作用，同時應積極參與同政府、家庭、社區、NGO、NPO之間的協作與溝通。

再次，社區是以一定的地域為界限的社會生活共同體，是社區居民休息和生活的主要場所。作為社會管理的中介系統之一，社區既可以借助行政力量培育居民的自治意識與自治能力，倡導居民參與志愿服務，又可以與企業合作，還可以爭取NGO、NPO等志愿組織的支持，發展社會福利事業。因此，社區應充分發揮其獨有的優勢，整合社會福利力量，為社區居民提供經濟資助、生活照料、日間照顧、家政服務、情感慰藉、心理輔導、娛樂休閑、醫療衛生及文化教育等全方位的服務。同時，作為社區的一份子，每一位社區居民都應大力弘揚守望互助和尊老愛老的文化傳統，在家庭福利和社區福利方面主動承擔應有的責任，同時廣泛參與社會公益事業，從而在全社會形成志愿服務的良好風尚。

最后，以NGO、NPO為代表的民間社會是現代社會福利事業中最活躍的部門。民間社會既是志愿服務的直接提供者，也是社會福利事業的積極推動者。它們在為社會成員提供各種志愿服務的同時，積極參與社會福利政策的制定、評估、檢討與建議，并在促進社會福利隊伍的專業化和高志愿性方面發揮著舉足輕重的作用。

4，福利協作機制——由行政主導型轉向民主對話型

社會福利社會化改革以前，從形式上看，我國已形成了以政府部門為主導，以單位和社區為骨干的多元化福利主體；然而，從各福利主體之間的關系來看，改革前我國的社會福利協作機制具有渾厚的行政化色彩，即不同社會福利主體之間多是領導與被領導關系、指導與被指導關系，較少是純粹的合作關系。

首先，作為居民自治組織的社區居民委員會是一個“官辦”色彩很濃的組織。一方面，社區居委會營辦的社會福利服務項目往往因上級規定的任務與目標而生，因而缺乏主動性和自主性；另一方面，社區居委會在福利服務項目的立項與資金支持、福利服務項目的具體管理與運作上，均高度依賴于上級組織，因此，其主辦的老年福利服務機構實質上仍然是行政附屬組織。其次，作為“單位辦社會的”主體，國有企事業單位普遍存在“政企不分”的問題，它們既是經濟組織，更是政治組織和行政附屬

組織。由此可見，改革前中國社會福利系統是一個由“主體性行政機構(政府部門)一附屬性管理機構(國有企事業單位)一行政附屬性組織(社區居委會)”構成的三分式架構體系，其社會福利協作機制屬于典型的行政主導型。

行政主導型的福利協作機制使社會福利主體的多元化徒有其名，這一方面不利于非政府部門福利功能的發揮，從而使政府部門不堪重負；另一方面無法有效滿足社會成員日益增長的社會福利需要。與行政主導型福利協作機制不同的是，民主對話型的福利協作機制意味著，社會福利事務是通過對話協商解決而不是通過權力推動的，各福利主體之間不是領導與被領導的關系，而是合作關系。每一個福利主體都是相對獨立的主體，不同福利主體之間既相互合作又相互監督和制衡。民主對話型的福利協作機制有助于最大限度地調動不同福利主體的積極性與能動性，有利于促進社會福利事務的民主化、科學化與高效化，因而是社會福利社會化改革的必然選擇。

5，福利政策模式——由消極被動轉向積極主動

安東尼·吉登斯將社會風險劃分為外部風險(externalrisk)和人為風險(manufactured risk)。他認為，外部風險是來自外部的、因為傳統或自然的不變性和固定性所帶來的風險，包括生育、養老等可以預見的風險和工傷、失業、疾病等自然發生的概率性事件；人為風險是由我們不斷發展的知識對這個世界的影響所產生的風險，是指我們在沒有多少歷史經驗的情況下所產生的風險，如大多數環境風險。相對外部風險而言，人為風險往往更加難以預料。

吉登斯認為，傳統的社會福利主要是為應對外部風險而組織起來的，它往往用于解決已經發生的事，即為遭遇風險的社會成員提供物質、現金或服務上的援助，幫助其渡過難關，防止其因遭遇風險而陷入生存危機，因而是一種消極被動的福利模式。與消極被動的傳統福利不同的是，積極的福利主要不是為了對付貧困，而是強調自我實現和責任，其目標是推動人的發展，其社會政策手段是增強人自身的生存能力，它往往采取事先預防的方法去避免人為風險的發生，而非事后的消極處理。在全球化背景下，人為風險逐漸超過外部風險成為社會風險的主要來源，因此，需要用積極的福利政策模式來取代消極的福利政策模式。

改革前我國的社會福利政策模式是一種典型的消極被動型或剩余型福利模式，表現為社會福利對象主要局限于已經遭遇社會風險的困難群體，政府往往是最后的出場者，且僅承擔有限的社會福利責任。在人為風險占主導的全球化背景下，我國的社會福利政策模式同樣需要實現從消極被動型向積極主動型的轉變，即不僅要幫助社會成員有效處理危機，還要幫助社會成員積極面對危機和預防危機；不僅要滿足社會成員的物質需要，還應滿足社會成員的精神需要；不僅要幫助社會成員擺脫暫時的困境，還要幫助社會福利對象提升人力資本和發展能力；不僅政府在社會福利中要承擔更多責任，而且要鼓勵和扶持政府以外的志愿組織、慈善團體、自助組織、非營利機構、各類企業等積極參與社會福利事業，促進國家、市場、社區和民間社會的共同參與，以增強社會抵御風險的能力、提高社會成員的福祉。

編輯李梅