農村土地流轉中的幾種典型模式

姜法芹

摘要:農村土地流轉,在實踐中形成了以地方試點為形式、以探索試驗為主要特征的諸多模式。其中比較典型的有:南海模式、監(jiān)利模式、嘉興模式、蕪湖模式、昆山模式、廣東模式、成都模式、天津模式等等。各類模式的共同特征是,在某一方面突破了當時政策規(guī)則的一些限制,對當地的農民增收和農村發(fā)展起到了一定的積極作用,但也都存在有一定的問題和瑕疵。

關鍵詞:土地流轉;農民;農村

中圖分類號:F321.1

文獻標志碼:A

文章編號:1673-291X(2009)21-0033-02

黨的十七屆三中全會對土地承包期限的表述為“長久不變”,使得農民對承包土地的權屬更為確定。與穩(wěn)定承包經營權相對應,農村土地的規(guī)模經營所要求的土地流轉問題,是實踐中和政策上一直探討和關注的農村熱點問題。

模式,原指制造器物的模型,在紙型上澆鑄的鉛版用來印制出與原版完全一樣的文字和圖案,現在一般指可以加以仿效的范本、模本,是范型、雛形、樣式、典型的近義詞。農村土地流轉,是指土地作為一種生產要素在農業(yè)生產者之間流動,從而達到土地資源優(yōu)化配置的過程?？偨Y改革開放以來農村實踐,可以把中國農村土地流轉的模式歸結為以下幾種:

一、以土地股份合作制為特征的南海模式

20世紀90年代改革開放初期,大量外資涌入沿海以后,廣東沿邊地區(qū)的土地市場全面告急,以承包權入股組建社區(qū)股份合作經濟的“南海模式”應運而生。1992年春,佛山市南海區(qū)羅村鎮(zhèn)下柏管理區(qū),把轄區(qū)內農民的土地劃分為農業(yè)保護區(qū)、工業(yè)開發(fā)區(qū)及群眾商住區(qū),同時以行政村或村民小組為單位,將農民承包的農村集體經濟組織擁有的集體土地集中起來,然后由股份合作組織將土地統(tǒng)一發(fā)包給專業(yè)隊或少數中標農戶規(guī)模經營,或由集體統(tǒng)一開發(fā)和使用;農民依據土地股份分享土地非農化的增值收益、經營收益;初期股權不得繼承、轉讓、抵押和提取。

南海模式打破了政策上的種種限定,是中國最早的一種農村土地流轉實踐探索。之后許多地方的一些做法,可是說是南海模式的一種延伸,如重慶模式。2007年6月29日,重慶市工商局《關于全面貫徹落實市第三次黨代會精神服務重慶城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的實施意見》規(guī)定,“在農村土地承包期限內和不改變土地用途的前提下,允許以農村土地承包經營權出資入股設立農民專業(yè)合作社;經區(qū)縣人民政府批準,在條件成熟的地區(qū)開展農村土地承包經營權出資入股設立有限責任公司和獨資、合伙等企業(yè)的試點工作”,農地入股這種原本模糊的土地流轉形式得到地方政府的明確支持。

二、以兩田制為特征的監(jiān)利模式

1994年,湖北監(jiān)利縣趙家村將宅基地、自留地、口糧田之外的水田、旱地、水面等土地一律公開競價發(fā)包。改革的具體舉措為:人均宅基地、自留地和口糧田0.5畝,這部分土地屬于福利地,增人增地、減人減地,每五年調整一次;宅基地、自留地、口糧田之外的水田、旱地、水面等,一律公開競價發(fā)包,同等標的,本村人具有優(yōu)先承包權,最低承包面積不得少于50畝,承包期一定五年,不得轉包,承包費除用于必要的公共支出外,其余按照人頭分配到個人。

兩田制是一些地方出于土地重組的需要突破政策界限而推行的一種土地制度創(chuàng)新,20世紀90年代中期在許多地方試行、推廣。在堅持土地集體所有和家庭承包經營的前提下,將集體的土地劃分為口糧田和責任田(或稱之為商品田或經濟田)兩部分?？诩Z田按人平均承包,一般只負擔農業(yè)稅,責任田一般要繳納農業(yè)稅,或按人承包、或按勞承包、或招標承包。兩田制在學術界一直充滿著爭議,1997年中央發(fā)文明令禁止。

三、以土地換社保為特征的嘉興模式

1998年,《嘉興市區(qū)土地征用人員分流辦法》出臺,針對傳統(tǒng)征地制度中征地范圍廣、補償標準低和失地農民沒有保障等問題和弊端,采取“三統(tǒng)”、“一分別”的新辦法。“三統(tǒng)”即政府統(tǒng)一征地,統(tǒng)一補償政策,統(tǒng)一辦理失地人員農轉非和養(yǎng)老保險;“一分別”即政府將所有費用轉入到勞動社保部門的社保專戶,直接落實到安置人員個人賬戶上,并按照不同年齡段對被征地人員分別進行安置。

嘉興模式把土地流轉中農民的安置補助費和土地補償費,用于農民的社會保障,開創(chuàng)性地解決了失地農民的社會保障問題,成為以后許多地方政府借鑒的樣板。

四、以農民集體建設用地使用權流轉為特征的蕪湖模式

1999年底,安徽省蕪湖市被國土資源部確定為農村集體建設用地流轉的試點市。具體實施方案的核心是,村集體擁有的土地所有權不發(fā)生變化,由各試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立建設發(fā)展投資有限公司作為土地的假定使用方,按若干程序和條件與村集體簽訂協(xié)議,取得農民集體所有的土地的使用權,鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設投資有限公司再按照需要向工業(yè)企業(yè)等實際用地方轉讓土地使用權,在轉讓、租賃、作價入股等形式的流轉行為期限結束后,土地仍然是農民集體所有。土地收益金由縣、鄉(xiāng)、村集體按照1∶4∶5三級分成。

在蕪湖模式中,各鄉(xiāng)鎮(zhèn)既是土地流轉的組織者,又作為中介人具體參與到流轉之中,村民處于比較被動的地位。

五、以集資辦社為特征的昆山模式

2000年,昆山陸家鎮(zhèn)車塘村6戶農民投資25萬成立了一個“民間投資協(xié)會”,通過合約向集體租用1.3畝村集體建設預留地,建造起450平方米打工樓出租,年租金3.6萬元。之后,投資協(xié)會改稱富民合作社。陸家鎮(zhèn)車塘村的制度創(chuàng)新和富民效應,迎來了眾多的效仿者,2003年前后,昆山農村普遍采取該模式的做法。當地政府最初的態(tài)度是,“只指導,不指揮,只服務,不介入?！彪S著該模式的日益成熟,政府將其列入富民工程計劃,把協(xié)會的運作方式在整個昆山市推廣,使有錢的農民以及擁有地利的村組,找到增加財產性收入的捷徑。

昆山模式的做法是,首先,村集體通過復墾等方式獲得一些非農建設用地的“額度”,然后向本村農戶“招標”,由農戶和農戶入股成立的合作經濟組織在村里的建設用地上建造標準廠房、打工樓、店面房、農貿市場等出租,租金年底分紅。土地股權在30年承包期內可以繼承、饋贈,經合作社和村委會同意也可以轉讓。“昆山模式”下的非農用途的土地轉讓權,主要通過集體與農戶的合約直接界定給農戶或農民的合作組織,不再完全歸集體所有,原有的僅限于農業(yè)用途的土地,也轉換為非農用途的土地。

六、以農地直接入市為特征的廣東模式

2003年,廣東省發(fā)布《關于試行農村集體建設用地使用權流轉的通知》,試行農村集體建設用地使用權流轉。2005年10月1日,廣東省政府發(fā)出《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法(草案)》,明確規(guī)定廣東省內的集體建設用地可以直接進入市場交易,自由出讓、轉讓、出租和抵押,與國有土地“同地、同價、同權”,并要求農村集體建設用地流轉的收益50%以上要用于農民的社會保障。這是農地第一次贏得合法直接入市的權利,從此打破了“非經政府征地,任何農地不得合法轉為非農用途”的傳統(tǒng),征地制與農地直接入市并存,由此被有關專家稱作“農地直接入市”。

七、以農村土地資本化為特征的成都模式

2007年7月31日,作為首批國務院批準的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展試驗區(qū)之一,成都市第37號文件明確提出了農村集體土地資本化,鼓勵農民以土地承包經營權入股,組建農村土地股份合作社。2008年10月13日,十七屆三中全會閉幕的第二天,中國首家農村綜合產權交易平臺——成都農村產權交易所正式成立,受到了海內外的廣泛關注。成都產權交易所以創(chuàng)新為手段、以市場為導向,為林權、土地承包經營權、農村房屋產權、集體建設用地使用權、農業(yè)類知識產權、農村經濟組織股權等農村產權流轉和農業(yè)產業(yè)化項目投融資提供專業(yè)化的服務,并憑借廣泛的資源、信息渠道及規(guī)范的市場體系,為推動農村產權的合理流動、促進農村資本的有序流轉、優(yōu)化農村資源配置、促進傳統(tǒng)農業(yè)向現代農業(yè)跨越、增加農民收入、繁榮農業(yè)提供了有效的平臺。此后幾個月,成都農村產權交易所在成都市、縣、鄉(xiāng)三級設點建立了網絡平臺。

八、以宅基地換房為特征的天津模式

從2005年下半年開始,天津在“十二鎮(zhèn)五村”開展試點,推出了以“宅基地換房”來加快小城鎮(zhèn)建設的方案,涉及到津郊近18萬農民。所謂“宅基地換房”,即農民用自有的宅基地,按照規(guī)定的置換標準換取小城鎮(zhèn)內的一套住宅,遷入小城鎮(zhèn)居住。之后對原有的村莊建設用地進行復耕,節(jié)約下來的土地整合后再“招”、“拍”、“掛”出售,用土地收益彌補小城鎮(zhèn)建設資金缺口。在新的小城鎮(zhèn),除了農民的住宅區(qū)外,還規(guī)劃出一塊商務區(qū)或經濟功能區(qū),用未來這部分土地的出讓收入平衡小城鎮(zhèn)建設資金和增加就業(yè)崗位。

天津模式是目前影響比較大的一種實踐探索,2008年3月,天津濱海新區(qū)的綜改方案獲中央批準,而土地制度改革正是其中重要的一塊試點內容。北京借鑒天津模式,推行集體土地流轉試點工作,以項目包裝模式為主,試點區(qū)域農民整體拆遷,共同搬進新蓋的樓房;農民原居住區(qū)域用于耕地保護和適度的商業(yè)開發(fā)。

從各地的實踐探索看,農村土地流轉的各類模式的共同的特征是,在某一方面突破了當時政策規(guī)則的一些限制,對當地的農民增收和農村發(fā)展,起到了一定的積極作用,但也都存在一定的問題和瑕疵。從小崗村的18戶農民冒著殺頭坐牢的危險私下進行的包產到戶,到1982年中央“一號文件”對這種新的農村土地制度加以確認,實踐中和政策上,都經歷了一系列排斥、適應、調整直至修正、接納、規(guī)范的過程。當前,農村土地流轉的探索和實踐仍在持續(xù)中,對農村土地流轉的政策也在逐漸調整中,并向著有利于農民、有利于農業(yè)發(fā)展的角度傾斜。2009年2月1日,《中共中央國務院關于2009年促進農業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農民持續(xù)增收的若干意見》的中央一號文件,對土地承包經營權流轉提出了明確意見,指出了農村土地流轉過程中的三條紅線,即不得改變土地集體所有性質,不得改變土地用途,不得損害農民土地承包權益。按照完善管理、加強服務的要求,規(guī)范土地承包經營權流轉,并鼓勵有條件的地方發(fā)展流轉服務組織,為流轉雙方提供信息溝通、法規(guī)咨詢、價格評估、合同簽訂、糾紛調處等服務。第十一個一號文件,無疑是今后一定時間內農村土地流轉的指導性綱領。

[責任編輯 王建國]