借“風”助力　辟荒生金　樂亭縣多舉措探求沿海土地價值最大化新途徑

肖欣潔

河北省樂亭縣是革命先驅李大釗的故鄉，也是享譽海內外的“樂亭大鼓”、“冀東皮影”的發祥地。該縣位于河北省唐山市東南部，北枕灤河，南傍渤海，素有冀東明珠美譽，全縣土地總面積1308平方公里，耕地面積95萬畝。縣境海岸線長達124.9公里，是河北省海岸線最長的縣，擁有豐富的海洋資源和灘涂資源。近年來，樂亭縣委、縣政府抓住區域經濟向沿海發展的契機，認真貫徹“珍惜、臺理利用土地”這一國策，本著“重在效益”的原則，積極探求實現沉睡了千百年的沿海土地價值最大化的有效途徑，取得了良好的社會和經濟效益。

一、以高效管理擺開大戰場。要做到沿海土地資源的合理開發和利用，實現土地價值的最大化，必須建立一整套科學的長效機制。首先，該縣把合理、高效地使用土地資源，當作事關經濟健康、社會穩定、落實基本國策、促進可持續發展的一件大事來抓，成立了由縣分管副縣長為組長、相關部門領導為小組成員的領導小組。下設辦公室，在縣國土資源局辦公，同時還在縣和項目區所涉及的鄉鎮建立了土地開發工作站，專項管理土地開發和市場管理工作。二是把當年開發的各項指標、措施與沿海鄉鎮黨政領導年度目標責任制掛鉤，簽訂目標責任狀。同時，按照對縣土地“官”的政績考核細化，將原來僅有土地存量與建設用地量兩個指標增加到9個指標，做到了土地管理量與質的結合，與經濟效益、環境效益和生態效益的結合。指標的細化，使沿海土地管理向廣度、深度進展。三是向“科技要土地”，嚴把項目進區關。對擬進項目嚴格科學論證，建立適當準入機制，實施嚴格管制。對不符合土地利用規劃、計劃、產業政策的項目，不批準立項、不辦理用地手續，變外延擴展為內涵挖潛，依靠科技提高土地單位產出率，盡可能使用少量土地資源產出最大經濟效益。四是針對部分干部存在的成片開發東南部荒灘投資大、資金短缺、項目難上等畏難情緒和部分群眾“地夠多，糧夠用，堿巴拉地沒法種”的錯誤認識，分層組織學習《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國土地復墾法》等法律法規和有關大農業的相關內容。在此基礎上，結合縣內實際算了四筆帳，即土地資源帳、人口增長帳、耕地減少帳、非農業建設用地帳。通過算帳對比，廣大干部群眾認識到了耕地減少的潛在危機，開始以科學的眼光破除小農意識，重新審視沿海土地價值，“風物長宜放眼量”。

二、以大投入推進大開發。要實施沿海土地大開發，必須以大投入促大開發，促大開發促大發展。樂亭縣堅持“因地制宜，突出重點，統籌規劃，綜合治理，既要經濟效益，又要環境和生態效益”的方針，把開發西部、南部沿海荒灘、沿河荒沙作為開發重點，先后投入近8000萬元修建了“北水南調”工程及“中支”、“支西分干”等主體引水工程。從1 987年開始實施起，至1999年12年間，共開發荒灘13萬畝，實現凈增耕地或養殖業用地10萬畝，新增速生楊等經濟林面積1萬畝；2000年至今，又投資1350萬元，開發沿海灘涂17500畝，實現凈增耕地或養殖業用地16600畝，創產值8452萬余元，在實現顯著經濟效益的同時，生態環境大大改善。針對實際，不等不靠，充分運用市場機制，建立了“國家投入為引導，集體投入為輔助，個人投入為主體，”的新型投入機制。一方面，在資金利用上，對主體及配套開發等重點骨干項目，充分利用資源優勢，爭取列入國家和省計劃籠子，廣泛爭取上級有關部門和銀行的支持。如該縣胡坨鎮、古河鄉依托沿海、沿河灘涂，積極爭取上級支持，總規模427.94公頃的土地占補平衡項目被列入省土地開發計劃盤子，已爭取省級配套資金449萬元，新增耕地64.33公頃。另一方面，在管理上，突出一個“統”字。縣建立重點工程建設基金，實行勞動積累工制度的水利工程折舊制度，以確保重點工程順利實施；對一些重點骨干工程受益的開發項目，由縣、鄉、村統一規劃、統一開發后對外實行招標承包；對一些較好的開發項目，鄉村和個人聯手實施，先由鄉、村搞好路、水、電等基礎設施建設，再由村民開發，這樣既緩解了鄉村集體資金不足的問題，又解決了群眾個人辦不了、辦不好的難題：對一些邊、小荒灘的開發，則由鄉、村出臺政策，村民自主開發。

三、以好政策增強吸引力。政策引導是第一軟實力。為加大土地開發力度，根據中央、省、市有關規定，樂亭縣積極探索市場化運作模式，引導社會資金參與土地開發，制定了三項沿海土地開發優惠政策：一是在土地使用權上，凡經政府批準開發的荒灘、荒水和廢棄地等，按照“誰開發誰受益”的原則，在其使用年限內允許轉包和承讓。1999年～2007年，全縣利用磚窯廢棄地、沿海鹽堿地，實施市級占補平衡土地開發整理項目8個，總規模261畝，累計投資450萬元，新增耕地64.33畝；實施市級動態平衡項目土地開發整理項目6個，總規模517.8畝，累計投資677萬元，新增耕地75.84畝。二是在農民負擔上，農民開發土地的頭三年免征農業稅、糧食征購和各項提留款。三是在開發投入上，建立土地開發基金，在貸款、農資和技術上優先給予照顧，并規定對外地人來樂投資從事土地開發項目提供便利。這些優惠政策的出臺，極大地調動了持資者從事土地開發的積極性。

四、以新思路謀劃經營新機制。有效的經營新機制是取得持續高效益的保障。在實際工作中，樂亭縣把握了兩點：一是注意將經營沿海土地的主動權牢牢掌握在政府手里。2001年制定的《樂亭縣人民政府關于加快投資體制改革的決定》中明確規定：“建立統一、規范、有序的沿海土地一級市場，政府高度壟斷土地使用權一級市場，委托土地行政主管部門統一組織管理經濟和社會發展所需的一切征用土地行為。放開、激活土地二級市場，加大對二級市場出租、抵押、交換等方式進行合同審查力度，全面清理隱形交易，杜絕暗箱操作。”通過對增值土地資產的再投入進行滾動開發，用資源換取資金，實現土地價值最大化。2002年，又相繼出臺了一系列加強沿海土地管理、推進土地市場建設的規范性文件，還組建了縣征地事務中心，徹底打破了舊的征地體制，形成了一套符合市場經濟規律要求且較為完善的統、征、供和統一收益分配的土地管理新機制，使政府牢牢地掌握了經營沿海土地的主動權。二是著力實現開發建設工農、旅游等業供地方式的根本性轉變。在開發中，對沿海經營性土地實行招標拍賣或掛牌方式供地，同時將這一措施創造性地也應用于海水養殖用地。樂亭縣灘涂水產養殖起源于上世紀80年代，現保留有灘涂開發養殖水面4.6萬畝，占地6.5萬畝，海水養殖業在縣域經濟發展中仍發揮著重要作用。但傳統計劃經濟體制下的占地使用權制度造成的諸如占地使用期短、非法轉讓轉租、轉包現象嚴重等問題，已阻礙了沿海一帶的統一開發進程。為改變蝦池占地權屬關系混亂、管理失控的現狀，縣將蝦池占地使用權收歸國家所有，統一由政府向社會進行公開拍賣。以2000年為基期年，將使用期限延長到30年。土地使用權時間延長后，養殖群眾放下思想包袱、廣開資金渠道，徹底改造結構不合理及年久失修的蝦池，改變原來的粗經營、低產出的模式，轉變為精管理、高收入的精養模式。政府真正以國有土地所有者的身份管理國有沿海土地，從1996年到2007年底，全縣沿海國有土地累計拍賣收取出讓金共達3億元，收到了良好的經濟和社會效益。同時，實現了土地供給由行政配置為主向市場配置為主的方式轉變。大量的資金和新的供地方式為縣域經濟發展提供了持續的物質保障，增添了活力。