實行官員財產申報為何如此之難

汪玉凱

財產申報:懸于官員頭上的一把利劍

中國改革開放30年取得了巨大成就，這一點沒有人可以懷疑。但有些改革的艱難令人匪夷所思，建立官員財產申報制度就是一個典型例子。

官員財產公開申報是國際社會普遍采取的制度，有“陽光法案”、“終端反腐”之稱。它最早起源于230多年前的瑞典，1883年，英國制訂了世界上第一部有關官員財產申報的法律。

作為杜絕和懲治公職人員腐敗行為的常用手段，官員財產申報制度主要是通過對官員財產變化的掌控，洞察官員的行為。而這樣的掌控，又常常是以政府信息的公開、透明為前提的，社會公眾在這一過程中扮演重要角色，成為強大的社會監督力量。具體地說，通過嚴格的申報制度，一旦發現官員個人財產與其正常收入存在差距，官員就必須作出解釋與說明，如不能提供合法所得的證據，即便沒有證據證明是非法所得，也會被認定為“灰色收入”而治罪。對于民選官員，則必須在選區范圍內向社會公示。可見，對官員來說，財產申報制度無疑是懸在頭上的一把利劍。

從國際社會的經驗看，官員財產申報制度的落實，關鍵在于有健全的法律及強有力的實施。凡是實行嚴格財產申報制度的國家，其財產申報制度都是以憲法或法律為基礎構建的。申報主體完整，涉及官員的財產范圍寬廣，對不實申報的處罰也非常嚴厲。以美國為例，在1974年尼克松總統陷入“水門事件”以前，美國雖有官員財產申報制度，但主要是內部申報，對官員的約束力有限。“水門事件”后，美國掀起了一場廉政風暴，并于1978年制定了《政府行為道德法》(1989年修訂為《道德改革法》)，正式確立了官員財產申報制度。按照這項法律的要求，美國所有公職人員，只要年薪在5萬美元以上，包括行政人員、國會議員、法官等，都必須申報個人財產。申報的期限，不僅包括任職前、任職中，甚至包括離職后。在美國，由于不嚴格執行申報制度而丟官的大有人在。1989年，美國眾議院議長詹姆士?賴特被迫辭職，起因就是違反國會對議員財產收入的法規，包括曾超規定賺取講課費，而他的妻子貝蒂曾超額收取別人贈送的禮品等。由此，賴特也成為美國200多年來首位因財產申報問題被迫辭職的眾議院議長。

一項20多年難有結果的改革

然而，就是這一個對腐敗有著重要抑制作用的制度，在中國卻遲遲未能建立。早在上世紀80年代，有關方面就著手討論官員財產申報制度的問題，但一直沒有結果。直到1994年，全國人大常委會才將《財產申報法》正式列入立法規劃。令人遺憾的是，由于直接涉及掌握巨大權力的各級黨政官員特別是領導干部，這項原本意義重大的立法幾度擱淺。在無法可依、官員腐敗又日漸盛行的情況下，有關方面只好采用慣常的做法——即試圖靠政策規范官員的財產申報行為。但由于整體上缺乏法律依據，又是內部申報，所以不少地方都流于形式，難以真正發揮作用。

值得慶幸的是，這幾年來，一些地方在這方面進行了有益的探索。2008年，新疆阿勒泰地區作出一個大膽的決定:從2009年1月1日起，率先在全國試行官員財產申報制度。有人稱之為“破冰之舉”，并概括出四大亮點:一是由“收入申報”擴大為“財產申報”;二是財產申報由個人擴展到家庭成員;三是申報的財產要公開接受社會監督;四是離任申報延續三年。可以說，阿勒泰地區的這一“破冰之舉”，對于預防腐敗、建設廉潔高效的政府具有重要意義，同時，也為我國建立官員財產公開制提供了良好“范本”。

一石激起千層浪。“官員財產申報”這項已被討論、爭論了20多年的制度，終于在一個遠離國家權力中心的西部邊陲率先示范了，社會給予了高度關注。無獨有偶，2009年1月，浙江慈溪也宣布該市已試行官員廉情公示制，并將全市300多名現任副局(科)以上官員的廉情公布在本單位的政務公開欄里。慈溪試行的官員財產公示，比阿勒泰更為徹底，又因地處經濟發達地區，有著更為重要的意義。

但慈溪僅在單位內部公示，公示結果外人不得而知。就新疆阿勒泰的情況看，2009年第一天，55名縣(處)級領導干部的個人財產申報表如期在網上公示了。盡管這55名副縣級領導干部中無一人填寫本人及其父母、配偶、子女接受單位和個人贈送的現金和各類禮金，但社會的整體反應仍然是積極的。這說明，中國老百姓對政府官員的要求，并不是過分的。

既得利益群體的阻撓是根本原因

一項制度的確立，20多年幾無結果，這不能不讓人感到悲哀和困惑。就像社會一再拷問的那樣:我國的“政企分開”和“轉變政府職能”不也進行20多年了嗎，為什么“分開”和“轉變”如此之難呢?這確實又是一個發人深省的問題。如果說，政企分開、轉變政府職能這些帶綜合性、全局性的問題一時半會兒難以理出個頭緒還情有可原的話，那么，建立官員財產申報制度這樣相對單一的問題就不應如此了。

上世紀80年代開始醞釀建立官員財產申報制度時，官員腐敗問題遠沒有后來那樣嚴重。按理說，一個問題越突出，就越應該成為下決心解決的重點，制度的建立和完善相對也能更快一些，但為什么官員財產申報制度的建立會如此艱難呢?這些年來反腐敗的決心不可謂不大，黨的十六大以來僅省部級腐敗高官就處理了幾十名，也獲得了社會的廣泛好評，但實事求是地說，如此大的反腐力度，仍未能有效遏制腐敗蔓延的勢頭，其中重要原因之一，就是沒有真正建立起包括官員財產申報制度及在法制框架內一系列真正奏效的監督制度。

這一框架難以建立的最大癥結，筆者認為，不是目前條件不成熟等客觀原因，而是這背后的既得利益群體的主觀阻擾問題。換句話說，當我們的某些改革涉及官員自身的權益，而這些人又掌握著決定政策制訂和政策走向的巨大權力時，問題就會變得異常艱難。這也是一些民眾一再質疑的重要原因:為什么涉及普通民眾的教育、醫療漲價以及管理收費等事項時，有些政府部門決策會如此果斷、快速;而那些涉及官員自身特權、行政性審批、部門利益的改革又會如此艱難。從這個意義上說，政府自身不僅要提出改革的目標、舉措，更要依靠廣大民眾主導改革的進程。如果我們的改革只改群眾，不改自身，不敢果斷地觸及掌握權力的既得利益群體，改革就很難真正深入。換句話說，要真正重構改革共識，就要敢于在包括建立官員財產申報制度、廢除特權等涉及政府、官員自身的一些關鍵問題上入手，唯其如此，才能真正提振公眾對改革的信心。

(作者為國家行政學院公共管理部教授