重慶設立保稅港區的戰略意義及對策建議研究

徐建軍　楊前進　梁振民　唐文亮

摘要：發展保稅港區，對內陸城市重慶來說是前所未有的開創性舉措，對中國保稅港區的發展歷程作以回顧，分析了重慶保稅港區對重慶乃至周邊地區經濟發展的具體意義。并針對當前重慶保稅港區處于剛起步階段可能面臨的困境，提出了建設好重慶保稅港區的相關對策。

關鍵詞：重慶；保稅港區；經濟發展

中圖分類號：F810.42文獻標志碼：A文章編號：1673-291X(2009)12-0019-02

保稅港區作為中國特色的自由港，是目前中國開放層次最高、政策最優惠、功能最齊全、與國際慣例最接近的自由經濟區域。目前，中國已獲準批成立了十二個保稅港區，分布在華東、華北、東北、西南、華南等地區，地理位置也從沿海擴展到了內地，形成了一個覆蓋全國較為完整的保稅港區鏈條。這些保稅港區以其優越的區位和開放的政策，大大提高了中國港口的競爭力，促進了中國開放型經濟的發展。

2008年11月12日，國務院正式批復同意設立重慶兩路寸灘保稅港區，這是中國第一個內陸保稅港區和第一個“水港+空港”雙功能的保稅港區。本文旨在探討保稅港區對重慶經濟發展的可能影響，并結合重慶保稅港區自身的特殊性，有針對性地提出了建設好重慶保稅港區的相關對策及建議。

一、中國保稅港區設立的發展歷程簡析

中國保稅港區的成長發展完全是一個探索的過程，以歷史和發展的眼光對中國保稅港區的發展作客觀回顧，有利于我們找到解決保稅港區現階段所面臨問題的科學對策。從中國改革開放和加入世貿組織大背景出發，把保稅港區的發展階段劃分為以下四階段：

從1990年起，中國先后共設立了15個保稅區，并賦予其最優惠政策和最大的開放度。但隨著中國加入世貿組織，按照WTO協議，2006年以后中國關稅水平將大幅度削減，導致改革開放“試驗田”的15個保稅區正在喪失政策優勢。

為彌補保稅區的不足，國務院于2000年、2003年又先后批復了一批出口加工區、保稅物流園區，但出口加工區的主要功能僅限于保稅加工，不得經營其他與加工區無關的業務。出口加工區設置在港口之外，因此也沒有口岸功能。

保稅物流園區是應區港聯動，實現保稅區域與港口一體化運作的需求而設立的。物流園區雖然有專門通道與港區相連，但在監管上仍與港口分屬不同海關，因此不具有實際的口岸功能。

面對加入世貿組織的新形勢，更好地發揮對外開放的示范作用，保稅港區應運而生。從字面上很容易看出，保稅港區比保稅區多了碼頭和港口的功能。根據《中華人民共和國海關保稅港區管理暫行辦法》(2007年)，“保稅港區是指經國務院批準，設立在國家對外開放的口岸港區和與之相連的特定區域內，具有口岸、物流、加工等功能的海關特殊監管區域”，是自由港在中國的特殊形式。“保稅區”與“保稅港區”雖一字之差，但內涵相去甚遠：從功能上講，保稅港區疊加了保稅區、出口加工區、保稅物流園區各項功能政策；從運作模式上講，保稅港區實現了保稅區域與港口的實質聯動。保稅港區正以其最齊全的功能、最優惠的政策、最大的開放度，成為中國繼保稅區之后，最為特殊的外向型經濟區域。

二、重慶保稅港區簡介

1重慶保稅港區發展模式演替。1992年，重慶被國家列為沿江開放城市，可以享受沿海開放政策。1993年，重慶南坪經濟開發區成立，設立了一個保稅倉庫，其實只是一個標準廠房，這就是重慶最早保稅區的雛形。2003年12月，國務院批準若干個保稅區與其鄰近港區開展“區港聯動”試點，通過保稅區與港口間無縫隙對接，實現貨物在境內外的快速集拼和流動。開展“區港聯動”試點是中國保稅區向自由港轉型的一種探索。隨后，保稅港區這種新的經濟開放區域也隨之誕生了。

在這大的背景下，重慶保稅港區也于2008年11月獲得國務院批準，實現了“保稅倉”發展成為“保稅港區”的跨越式轉變。

2保稅港區地域組成。重慶兩路寸灘保稅港區由寸灘港、江北國際機場和出口加工區三部分構成，規劃面積8.37 km²。其中水港功能區面積6km²、空港功能區面積2.37km²。其中水港寸灘港是長江上游地區最重要的樞紐港口，在三峽成庫175m水位到達之后，從上海萬噸級船隊都可以直接到達重慶寸灘港。這個寸灘港將輻射重慶周邊地區，特別是西南地區包括四川、湖南、貴州、云南等其他省市；空港功能區無縫對接。

國內首家規劃建設四條跑道的重慶江北國際機場，分為兩個地塊。其中一塊位于機場二三跑道北側，約1.04km²塊為規劃的空港工業園區地塊，約133km²。

三、重慶保稅港區對重慶經濟發展的影響分析

1降低企業的物流成本，加快重慶及西部地區的對外開放。據調查，從重慶運輸一個20英尺標準集裝箱到上海，通過高速公路運輸運費要2萬元左右，鐵路運輸需要6 000元左右，而長江水運運輸只需3 000元左右，水運優勢非常明顯。目前，重慶90％以上進出口外貿貨物需要通過水路運輸，而經保稅港區便能實現外貿貨物的高效通關，從而降低了物流成本和資金周轉成本。

保稅港區帶來的好處不僅僅針對重慶的外貿企業，還將輻射到周邊的省區市。據重慶市政府部門的統計顯示：2007年，周邊省市通過重慶港口發出的貨物量已經超過重慶水運口岸集裝箱的40％，且呈不斷提高之勢。今后，隨著重慶保稅港區的建立以及蘭渝、達萬宜鐵路的建成，不但云貴川通過重慶港中轉的外貿貨物將成倍增加，陜西、甘肅等西北地區的部分外貿貨物也將通過重慶中轉，從而推動以重慶為圓心、半徑500公里內地區的開放型經濟發展。

2為吸引國內國際投資提供有利平臺。重慶依托保稅港區政策優勢，吸引大量的國內外投資齊聚港區，形成外向型經濟發展的產業鏈，加速重慶經濟產業結構調整和升級換代。如在當前金融危機非常嚴重的時刻，全球最大的電腦制造公司惠普公司把它的電腦加工基地放到重慶，除看重重慶未來的鐵路會連通歐亞大陸，還有個很重要原因就是重慶設立保稅港區。

3促進重慶經濟結構的優化。一方面，保稅港區的設立有助于重慶外向型經濟的發展。重慶作為中國內陸沿江城市，外向型經濟發展水平還很低。2008年，重慶市進口額為95.21億美元，僅占全國的0.37％，而對區域經濟帶來巨大促進作用的外資利用，2008年僅27.37億美元，與沿海先進城市還相差甚遠。而保稅港區是一個地區對外開放的窗口，可從商品進出口、對外服務貿易、實際吸收外資、國際經濟技術合作等方面來推動重慶加速對外開放的步伐。

四、重慶建設好保稅港區的政策建議

1設立保稅港區管委會，成立開發運營公司。保稅港區如何實現財力上的可持續發展，是重慶市政府將要面臨的難

題。由于保稅港區的特殊政策和運作模式，意味著區域內基本上沒有增值稅這一地方稅收的主要來源。保稅港區具有公共服務設施性質，不僅前期投入巨大，而且短期收益不明顯，這就會造成地方政府財政負擔過重，影響可持續發展的動力。

為解決這一難題，可考慮成立保稅港區管委會及開發運營公司，開發運營公司可從事港區內物流倉儲等相關業務，但必須按照政企分開的原則，使公司相對獨立于行政管理機構。管委會作為地方政府的派出機構行使政府管理職權，一般不直接運用行政權力干預公司的經營活動，只起監督協調作用。這樣不僅可以加強政府對保稅港區運營監管，也可以解決保稅港區運營收益過低的問題，兼顧各方面的利益，帶動港區運營者的積極性。

2創新監管模式，建立與長江沿線港口城市協同監管機制。重慶海關對保稅港區監管容易，但由于其深處內陸，對于稅區貨物經長江沿線運輸上的監管難度很大。如貨物進了保稅港區可以保稅，重慶乃至西部企業的貨物人區以后就退稅，對企業而言是出口，但對于海關而言，貨物雖然出口但還沒有離境，離境還需重慶寸灘港至上海五天五夜的航程，再換海船經洋山港出境要七天，這七天里面船不靠岸、集裝箱不離船，貨不離箱很難，所以海關在特殊監管方面難度很大，需要從以下幾方面加以完善：

第一要選擇符合海關監管要求的服務運輸工具以及信得過的物流企業，甚至還要采取信用擔保，才能準企業運輸保稅港區的貨物到上海去；第二在監管手段上要運用先進的技術裝備對船舶進行全程的監控；第三就是要與長江沿線的海關，包括武漢、長沙、南昌、合肥、南京、上海等海關聯動，共同建立研究辦法，在總署的領導下，大家聯手進行管理；第四，組成一支長江沿線聯合巡查小分隊，必要時還要派海關人員隨船監管押運至上海洋山。

3與鄰近港口加強合作，并積極拓展經濟腹地，為港口發展培育新的增長點。一個區域只有在外向型經濟達到一定規模，才能支撐起一個保稅港區的運作。然而，國家為加快完成開放布局和推動區域經濟的發展，也加快了保稅港區在全國范圍內的布局。2008年，成立保稅港區數量達到了歷年之最，是之前三年的2倍，保稅港的分布也更趨密集。這就意味著多個保稅港相距甚近，經濟腹地出現重疊，勢必會引起港口對腹地資源的爭奪。如何避免過度競爭，實現港口可持續發展便擺在了各保稅港區面前。

這里就需要保稅港區從過去的“獨立作戰”模式轉向為“協同作戰”模式。因此，重慶保稅港在找準自己功能定位的同時，如何實現與鄰近的廣西欽州保稅港區功能互補、分工合作、錯位發展是值得深刻考慮的。

五、小結

保稅港區的設立和發展是中國海關制度完善的重要成果，現有的保稅港區中，運行時間最長的也只有三年多，而重慶保稅港區才剛剛成立，因此，重慶保稅港區需同其他港區經常進行交流，從多方面、多層次多角度聽取意見，發揚和推廣成功的經驗；同時還要借鑒國際港口的成功經驗，組織對國外自由港的考察和學習，綜合和歸納各方面意見，以利于重慶保稅港區的建設更上一層樓。

責任編輯王建國