政府監管影響因素與對策

聞道才

為配合2008年“隱患治理年”的中心工作，推動地方政府和企業安全生產責任制的落實，激發地方政府各級領導搞好安全生產的內在動力，營造全社會重視安全生產的良好氛圍，2008年6月16日至8月31日，國家安監總局在全國開展了“百名縣(市)長論安全”征文活動。此次征文活動得到全國縣(市)長的的充分重視，紛紛結合本地安全生產工作特點，從履行政府責任主體的角度，撰文策論安全生產問題。

本刊從310篇征文中選取了8篇，分別以地級市、縣級市、中心區3個層面、從各地依據經濟發展不同的特點出發，介紹了他們采取的不同的安全監管思路和手段。雖然揚州市、棗莊市、菏澤市、東莞市、即墨市、江油市、上海徐匯區、南京鼓樓區這8個城市和城區思路和手段各不相同，但他們取得的效果是一致的：保一方平安，促經濟發展。這些思路和做法，為我國其他地區政府的安全管理工作提供了借鑒。

揚州市位于江蘇省中部長江和大運河的交匯處，是南京都市圈的重要組成城市，在承接上海、蘇南,輻射蘇北具有重要的地域、交通、產業等發展優勢。全市石油化工、汽車及零部件、船舶、裝備制造等支柱產業占規模以上工業總量60%以上。汽車及零部件、金屬板材加工及設備制造和半導體照明被列為國家級產業基地。同時，民營資本投資領域更加廣泛，投資規模不斷擴大。2007年，新發展民營企業9998家，新增民資注冊資本金316億元，分別比上一年增長24%和47%。

近年來，揚州市通過實施安全生產目標管理、加強控制指標考核和監控、規范及加強“三重”(重點行業、重大危險源、重大隱患)監管、深化安全生產專項整治、加大安全生產執法監察力度、嚴肅事故責任追究等手段和措施，有力推動了政府監管責任和企業主體責任的進一步落實，全市安全生產形勢總體穩定好轉，連年受到江蘇省安委會的表彰和獎勵。2007年，全市發生各類安全生產事故1932起，死亡411人，重傷1119人，經濟損失1402.2萬元，同比實現全面下降。

從事故統計的數據來看，揚州市的安全生產工作有三大特點，一是揚州市雖然加強了重點行業企業安全監管，但是重點行業事故比重仍然較大。化工、船舶、冶金、機械、建筑等行業事故起數占到工礦商貿領域企業事故總數的74%，死亡人數占到66%。其中，化工、船舶行業事故尤為突出，事故起數、死亡人數超過總數的1/5。二是道路交通事故總量居高，危險化學品運輸事故時常發生。2007年,發生道路交通事故1079起，死亡383人，經濟損失372.6萬元，道路交通事故死亡人數占到總數的93%。三是中小企業的安全生產形勢不容樂觀。2007年，某鄉鎮食品加工企業發生一起硫化氫中毒事故，死亡7人，重傷2人。

導致上述問題存在的原因是多方面的，但是很關鍵、很重要的是政府層面存在的制約因素。

從政府層面分析原因

1.經濟發展所處的階段和水平

安全生產作為社會和人們的現實需求,不可能脫離當前社會經濟發展的水平和所處的階段而獨自發展。當一個國家人均國內生產總值處于1000～3000美元時，正是工業化的加速階段,也就是所謂的“黃金發展期”。這一階段同時又是“矛盾凸顯期”，大量結構性、體制性的問題集中顯現。地方政府在維持經濟持續增長、調整優化經濟結構等方面的壓力和任務非常繁重，因此在招商引資、創新產業、擴大規模上所給予的關注和投放的精力、物力相較于安全生產是大大超過的。同時，我國目前經濟增長的基本模式仍主要是粗放型、高能耗、低附加值。一些企業在利潤的驅使下，吝于安全投入和防范，忽視職工生命安全，超能力、超規模生產，導致了安全生產事故時常發生。加之在產業結構上，化工、船舶等一些高危高風險行業仍是部分地區的支柱產業，財政收入的重要來源，安全與生產發展在短期內構成一對現實的矛盾，政府面臨兩難選擇。

2.安全生產監管體系和運行機制

雖說國家在安全監管體制上有了較為明顯的突破，強化了安全生產監管部門的建設和職權，但是仍然存在職責劃分不清、組織機構不全、人手力量不足、裝備投入不夠的情況，這在基層表現尤為突出。面廣量大的中小企業遍布鄉村街道，而基層安全監管卻處于無機構、無人員、無裝備、無執法權的尷尬境地。因此，大量的事故發生在基層的中小企業。從運作機制看，負有安全監管職責的部門之間的協調配合、整體作戰的機制相對缺乏，齊抓共管的工作格局并未真正形成。

3.安全生產行政執法面臨的現實

由于部分企業安全意識淡薄，安全生產違法行為大量存在，而執法力量、執法手段與為數眾多的被執法對象之間的嚴重不匹配，導致違法行為未被發現和查處，某種程度上影響了安全生產法律法規的權威，法律的“剛性”未得到體現。

由于安全生產領域執法涉及的部門較多，一定程度上造成執法的交叉或者脫節，容易造成部門與部門之間、企業與部門之間的重復和矛盾。

現實條件下，如果全部嚴格執行安全生產法律、法規和標準的要求，不少企業認為生產和發展會受到一定影響，企業的抱怨或者投訴有時會使少數地方政府領導認為安全生產執法對投資環境、經濟發展環境造成阻礙，從而對安全生產執法的環境有所限制。

4.政府領導的實際認知和態度

由于現在責任追究的力度不斷加大，促使各級政府領導不得不重視安全生產工作。但是由于安全生產工作并不直接帶來效益，對領導的政績形不成明顯的亮點或者“資本”，因此少數領導內在“動力”不足，僅僅是滿足于“站穩腳跟”“不求有功，但求無過”，大多數停留在會議上、文件上、形式上，真正去研究和思考的少，真正去解決實際問題的少。

對策與建議

從現階段來看，政府應如何履行法律規定的職責，采取有針對性的措施，促進安全生產工作水平的提高，筆者提出如下建議：

1.科學設計并推行安全生產績效考核體系

建立安全生產工作績效考核體系，其目的就是真正細化和落實“抓安全生產也是政績”的要求，解決“內在動力”的問題，使安全生產工作成為領導干部“有面子、有效益”的工作。揚州市通過對各級政府安全生產工作的組織領導、機構建設、安全投入、重點工作、責任制落實以及事故控制等方面設定具體的項目和標準，進行考核并予以表彰獎勵，并在對鄉鎮“雙文明”考核中加大安全生產工作的權重，使安全生產工作真正能夠觸動領導干部的“神經”。經過實踐，已顯現了一定成效。

2.健全組織，完善制度，加大投入

各級安全生產監督管理部門是代表政府抓好安全生產工作的主力軍，保證安監部門機構、人員、經費、裝備的落實到位，是政府應盡的職責。揚州市部分縣市大力推動了鄉鎮安監站的建設，配備了專門的監管人員，并由鄉鎮副職領導兼任安監站站長。

制度建設是推進安全生產工作的一個重要保障。揚州市在工作推進方面建立了安全生產工作政府常務會議季度專題研究制度、重點行業安全生產部門聯席會議制度，在責任落實方面建立了政府主要領導年度安全生產述職制度、安全生產一票否決、一崗雙責制度、市政府領導和部門安全生產職責制度，在業務工作方面出臺了危險化學品生產企業星級達標、規范事故報告和調查處理、隱患排查治理等多個政府規范性文件。增加安全生產投入是有效提高安全生產工作水平的基本條件。近年來，揚州市各級政府均設立了安全生產專項資金，并且以不低于20%的比例逐年增加。

3.加強應急救援體系建設，嚴格事故責任追究

應急救援是控制事態、減少傷亡、降低損失的最后一道防線。因此，政府在督促企業尤其是高危行業、重點行業企業落實好應急救援職責的同時，要切實整合各種資源、各種力量，建立起反應迅速、指揮順暢、協作配合、救援有力的應急救援機制，搭建起完善、科學、高效的應急救援領導決策系統、組織指揮系統、預案管理系統、資源儲備系統和技術支撐系統。

對安全生產事故責任的追究，是推動包括政府領導在內的所有相關人員切實履行安全生產主體責任的“指揮棒”“風向標”。應嚴格按照“四不放過”的原則，在客觀、全面、公正調查事故的基礎上，嚴肅事故責任的追究，絕不能姑息縱容。

編輯呂楠俊