太原市“城中村”改造成本控制的思考

王曉霞

摘 要:繼《太原市人民政府關(guān)于城中村改造工作有關(guān)問題的通知》(并政發(fā)[2004]29號)下發(fā)之后,太原市首批21個及后來更多的城中村并入了有序的改造軌道。太原市“城中村”改造是一個漫長而復(fù)雜的工程,在大力發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟,推進城市化進程的今天,如何在保證最大利益的情況下,有效地對改造成本進行有效控制,節(jié)約社會財富成為太原市“城中村”改造中的焦點。文章借鑒深圳、金華等城市改造城中村的經(jīng)驗,為太原市城中村改造提供參考。

關(guān)鍵詞:城中村 成本控制 一元化管理

中圖分類號:F207 文獻標(biāo)識碼:A

文章編號:1004-4914(2009)08-254-02

所謂“城中村”是指在城鎮(zhèn)中仍然保留和實行農(nóng)村集體所有制和農(nóng)村經(jīng)營體制的農(nóng)村社區(qū),它是改革開放以來中國城鎮(zhèn)化進程的產(chǎn)物,是城鎮(zhèn)發(fā)展到一定階段的特殊現(xiàn)象。據(jù)太原市在2008年6月頒布的《太原市城中村改造試行辦法》中規(guī)定:“城中村”改造是將城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)村莊的村民轉(zhuǎn)為居民,撤銷村委會建立居委會,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織改制為股份制經(jīng)濟組織,集體土地依法征收為國有土地,按照城市規(guī)劃、建設(shè)管理規(guī)定進行建設(shè)的行為,即實現(xiàn)“五個轉(zhuǎn)變”(摘自《太原市城市總體規(guī)劃(2006-2020)》)。用此行為迎合我市城市化的發(fā)展。

一、城中村改造成本控制中存在的問題

已經(jīng)完全沒有農(nóng)用地,且已被城市建成區(qū)所包圍的城中村給人的總體印象是臟、亂、差,靠租房收入和村里的福利度日,突現(xiàn)管理落伍、建設(shè)規(guī)劃混亂、治安狀況差等諸多問題,城中村改造工程中要涉及組織成本、實施成本、后續(xù)成本等諸多改造成本,而這些成本的控制中存在許多無法預(yù)計的困難。

1.組織機構(gòu)成本控制中存在的問題。城中村改造作為一項復(fù)雜艱難的工程,在改造過程中必須有組織、有計劃地展開,成立專門工作組是必要的。然而,成立專門工作組又將給此項工作帶來額外的成本,如機構(gòu)經(jīng)費、人員薪酬、調(diào)研費用等。這些成本的開支沒有可以借鑒的預(yù)算,容易出現(xiàn)成本失控的問題。

2.城中村改造實施中的成本控制問題。城中村大多缺乏規(guī)劃,土地所有權(quán)不清晰,加上村民普遍存在靠租生活的習(xí)慣,在城中村改造實施過程中必然會出現(xiàn)重新規(guī)劃對就設(shè)施的大面積拆除和村民的抵觸,使改造成本高于實際應(yīng)支付的成本,如村民安置成本、土地使用權(quán)出讓成本、以及土地建設(shè)規(guī)劃成本。這些成本的實際發(fā)生和預(yù)算很可能會有較大出入,處理不好則會帶來一系列其他問題,使工作組進退兩難。

3.改造后續(xù)延伸中的成本控制問題。城中村改造并不是簡單拆除重建就可以完結(jié)的工作,改造后還有一系列需解決的后續(xù)問題,如城中村村民沒有適應(yīng)城市化的進程,搬遷或回遷后原有問題仍然存在,因此在改造過程中應(yīng)同時做好宣傳教育工作,使之隨環(huán)境面貌的改變實現(xiàn)自我轉(zhuǎn)變,而這個成本則是無法預(yù)算的。

二、城中村改造成本控制環(huán)節(jié)分析

(一)城中村改造準(zhǔn)備工作中的成本分析

1.組織機構(gòu)成本的控制。城中村改造的準(zhǔn)備工作中應(yīng)在堅持兩個統(tǒng)一原則的前提下建立分層次、高協(xié)調(diào)性、高效率的組織機構(gòu)機制,要堅持機構(gòu)工作人員高質(zhì)量與低數(shù)量相統(tǒng)一的原則;堅持統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)各司其職相統(tǒng)一的原則。太原市成立了專門的改造工作領(lǐng)導(dǎo)組,設(shè)立隸屬于改造工作領(lǐng)導(dǎo)組的城中村改造市場運實體和各轄區(qū)的工作機構(gòu),這就構(gòu)成了太原市城中村改造的組織機構(gòu)體系。龐大的組織機構(gòu)體系,給城中村改造帶來了巨大的人員成本負(fù)擔(dān)。

2.研究決策規(guī)劃成本。為做好時政形勢和房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展趨勢的分析研究,需要將行政人員和專業(yè)權(quán)威顧問做一有機的結(jié)合,基層組織工作人員應(yīng)對基本情況做詳細(xì)的調(diào)查、分析和研究,并及時向上反映;在此基礎(chǔ)上改造過程中的組織機構(gòu)應(yīng)在盡量減少人員成本的基礎(chǔ)上尋找策劃決策的最優(yōu)結(jié)合點。這同樣也會增加城中村改造的成本。

3.組織協(xié)調(diào)成本。為了爭取更多村民配合實施好城中村改造的工程,必須首先排除村民思想觀念的障礙,做好村民宣傳動員和溝通交流工作。為了做好基層城中村改造組織工作,各街道辦事處在區(qū)改造工作機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)下應(yīng)不斷深入群眾宣傳政策、了解民意。此項工作既需成本的高投入,又要堅持成本的低投入。

(二)城中村改造實施中的成本分析

1.村民安置補償費。拆遷補償應(yīng)包括房屋拆遷補償費、臨時安置補助費和搬遷補助費。據(jù)《太原市城中村改造管理試行辦法》規(guī)定:拆遷補償安置可采取貨幣補償或房屋安置方式。

2.土地使用權(quán)出讓金。是指建設(shè)項目通過土地使用權(quán)出讓方式,取得有限期的土地使用權(quán)而付出的成本。在有限使用期內(nèi),土地使用者可靈活運用土地使用權(quán),地價在土地使用者的競爭中形成。改造過程中應(yīng)采用所處地理位置的市場價格。

3.土地重新規(guī)劃建設(shè)成本。根據(jù)太原市城市規(guī)劃部分確定的四種城中村改造模式,無論哪種模式的改造,規(guī)劃部門必須要對城中村改造重新規(guī)劃。開發(fā)商對“城中村”土地改造建設(shè),多數(shù)開發(fā)成商業(yè)用房或居民小區(qū)。那么在這一階段必然發(fā)生諸多費用,如建設(shè)單位的管理費、勘察設(shè)計費、臨時設(shè)施費、工程監(jiān)理費、建安工程費、預(yù)備費、固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅及建設(shè)期投資貸款利息等。

(三)改造后續(xù)延伸中的成本分析

1.再生改造成本。城中村改造隨著現(xiàn)實國家政府政策和城中村改造實際情況的變化,會滋生很多新的問題,例如相關(guān)政策的變化,相應(yīng)的工作人員要做好政策的繼續(xù)宣傳和落實工作,還有在準(zhǔn)備過程中的保障優(yōu)惠措施要以堅決貫徹落實為終極目標(biāo)。新問題的解決必然要經(jīng)歷一個再次計劃、規(guī)劃、組織和實施的系列過程,并且以新成本的耗費為代價,新成本耗費的過程中需要對這些改造成本進行新的循環(huán)控制。

2.新舊銜接成本。對于城中村改造中的村民變居民新角色的適應(yīng),新的居委會管理機制,新的戶籍制度,土使用制度,財政體制,和新社區(qū)接受,必然需要一個成本耗費過程。由原來休閑自在的生活方式到自主擇業(yè)的生活模式的對接。改造后的社區(qū)居委會應(yīng)加強思想觀念上的引導(dǎo),提高新居民的綜合素質(zhì),建設(shè)新型居民社區(qū),帶給改造后村民舒適閑致的感覺。在此過程中必然也要耗費大量成本。

三、城中村改造成本控制中的具體措施

(一)改造成本控制的原則

1.堅持利益和成本最佳統(tǒng)一為原則。利益即為村民利益、經(jīng)濟利益、社會利益和環(huán)境利益的和諧統(tǒng)一,并追求綜合利益的最大化。市場經(jīng)濟的今天我們更應(yīng)追求最低的成本,應(yīng)在利益最高前提下追求成本最低,同時也應(yīng)在保證成本最低的基礎(chǔ)上追求利益的最大。

2.堅持立足長遠謹(jǐn)慎現(xiàn)在的原則。成本的控制并非局部追求低成本,而是應(yīng)站在整個城中村改造全局的長遠利益出發(fā),優(yōu)化成本配置,將城中村改造的成本控制視為一項系統(tǒng)工程,強調(diào)整體與全局,對整個改造工程成本控制的對象內(nèi)容和方法進行全方位的分析和研究。

(二)改造成本控制舉措

1.根據(jù)具體情況建立完善的成本控制體系。在《太原市人民政府關(guān)于城中村改造工作有關(guān)問題的通知》(并政發(fā)[2004]29號)就提出城中村改造采用“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、一村一策”的改造原則。

在城中村的改造規(guī)劃中,首先要確定改造的目標(biāo),發(fā)展方向。太原市城市規(guī)劃部門對“城中村”改造提出幾種發(fā)展方向:一是改造成集辦公、商業(yè)、休閑、娛樂和餐飲服務(wù)等為一體的商務(wù)區(qū);二是基礎(chǔ)設(shè)施和規(guī)劃原本較好的大、小王村,將其配套設(shè)施搞得更好,建成現(xiàn)代化的文明社區(qū);三是基礎(chǔ)比較差的,地處邊緣的“城中村”如太原市的楊樹村和新城村等,重點是要完善其周邊的路網(wǎng)、水電、文體等配套設(shè)施。使其成為管理規(guī)范、適合中低收入群眾和外來暫住者居住的城市社區(qū)。

在發(fā)展方向確定后,重視小區(qū)的規(guī)劃和土地利用;在保證功能的前提下,以求降低改造社區(qū)的單位造價;同時也要依據(jù)不同階段、管理、發(fā)展方向和不同的生產(chǎn)組織體系,確定成本控制對象,將成本控制區(qū)分為產(chǎn)品成本控制、作業(yè)成本控制、責(zé)任成本控制、質(zhì)量成本控制、資本成本控制、環(huán)境成本控制等。

同時,還應(yīng)建立和完善相對獨立于工程組織管理體制外的成本控制體系,并配備綜合素質(zhì)強的成本控制專業(yè)人員或由其組成的職能機構(gòu)。從總體上建立服務(wù)于太原市的城中村改造成本控制的控制體系后,更應(yīng)以太原市城中村改造成本控制這個宏觀主體出發(fā),從具體的方面制定具體的成本控制措施。

2.選擇適當(dāng)?shù)母脑炷Ｊ健Ｌ幸?guī)劃部門根據(jù)城中村的現(xiàn)狀,確定了城中村改造的四種模式。即實行“自籌資金、自主經(jīng)營、自我改造、自我安置”的方針的就地安置;就地安置為主、異地安置為輔;異地安置和異地安置為主,就地安置為輔和采取“先配套,后建設(shè),再搬遷”的開發(fā)時序的整體搬遷四種改造模式。

模式的選擇,不能單以環(huán)境和城區(qū)局部景觀效益來衡量,而是要以提高城市功能,調(diào)整城市結(jié)構(gòu),改善城市環(huán)境,利于城中村經(jīng)濟發(fā)展,促進城市文明等多維標(biāo)準(zhǔn)來權(quán)衡。要針對具體情況采用不同改造模式,如基礎(chǔ)設(shè)施比較完善的大、小王村等適合選用就地安置的模式;晉陽湖周邊的8個村莊為了給晉陽湖提供發(fā)展用地,應(yīng)采取整體搬遷模式。

借鑒深圳首個已經(jīng)試點成功的城中村改造案例——福田區(qū)崗廈河源片舊區(qū)改造。因為崗廈河園片區(qū)地處福田中心區(qū)內(nèi)部,位于深南大道南側(cè),彩田路和金田路之間,是深圳市最有代表性的舊村之一。由于歷史的原因,河園片區(qū)的建設(shè)量極大,村內(nèi)密布廉價的居住建筑及老式標(biāo)準(zhǔn)廠房,建筑間距、防火、垃圾運輸?shù)染鶡o法保證居住建筑的最低標(biāo)準(zhǔn),同時也缺乏必要的配套設(shè)施,造成居住環(huán)境惡劣,不僅影響片區(qū)的進一步發(fā)展,也對中心區(qū)的整體形象和發(fā)展產(chǎn)生不良影響。因此采用適合自己的整體搬遷模式城中村改造的成本控制取得了巨大成功,這可以成為我市城中村改造成本控制工作中借鑒的范例。

3.破二元的城市管理格局,實現(xiàn)一元化管理。城中村的傳統(tǒng)村委會管理與外部的城市社區(qū)管理一起,構(gòu)成了目前太原市的“二元”城市管理格局。早期的城中村大多采用村委會這種傳統(tǒng)形式進行管理。

但是,根據(jù)太原市城市發(fā)展現(xiàn)狀顯示:太原市城市的高速擴張和人口規(guī)模的急劇膨脹,這些采用原始管理方法的城中村在容納了10倍、乃至20倍的低收入租屋者之后,社會管理問題復(fù)雜性空前地加大。由于城中村得不到相應(yīng)的政府公共服務(wù),社會管理能力明顯不足,而且越顯落后,其后果是原城中村逐漸變成我市管理的“盲區(qū)”。這種“二元”城市管理格局的不斷演變會加重城市化發(fā)展的管理成本。要改變這種狀況,就必須把這種“二元”管理管理格局盡快轉(zhuǎn)變?yōu)橐辉芾?盡快把城中村改造成和諧的新社區(qū),努力降低城中村改造成本。

借鑒浙江省金華市改造,已見成效的打破二元管理格局,具體辦法是:遵循政企分開、職能分開、人員任職分開的原則,理順居委會和股份合作經(jīng)濟組織的關(guān)系,引導(dǎo)構(gòu)建股份合作經(jīng)濟組織公有制實現(xiàn)形式,在城中村用最短的時間成立了社區(qū)居民委員會,并在街道辦建立統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的社區(qū)建設(shè)新型領(lǐng)導(dǎo)體制,在兩者指導(dǎo)下建立了股份經(jīng)濟合作公司,各司其職,努力促進社區(qū)經(jīng)濟繁榮;引進外部資源和管理機構(gòu),成立統(tǒng)一的出租屋管理公司,實現(xiàn)城中村的開放;創(chuàng)新出租屋管理模式,采取物業(yè)式,實行統(tǒng)一對外招租、統(tǒng)一管理、租金由業(yè)主和租客自定、居住人口登記與管理制度,短時間內(nèi)實現(xiàn)了對城中村的一元化管理,大大縮減了改造中的管理成本。

4.實現(xiàn)農(nóng)民到居民的改變。村民是城中村的重要經(jīng)濟主體,應(yīng)提高城中村經(jīng)濟的市場應(yīng)變能力或運行效率,使原村民實現(xiàn)“人”的現(xiàn)代化和城市化,真正參與到社會分工中來。在改造時開展學(xué)歷教育培訓(xùn),通過舉辦各類理論培訓(xùn)班,全方位提高社區(qū)居民的整體素質(zhì),使生活方式真正市民化,思維方式現(xiàn)代化,使改造后的居民真正能自強不息,走出城中村社區(qū),去就業(yè)創(chuàng)業(yè),實現(xiàn)自我價值。降低改造后城中村對政府以及市場經(jīng)濟的依賴程度,從另一層面也就降低了城中村改造后期的改造成本支出。

四、結(jié)束語

城市化建設(shè)的進程中,城中村改造勢在必行,城中村改造中成本控制的研究會經(jīng)歷一個漫長的過程,這更需要廣大學(xué)者廣開言路、集思廣益、潛心研究,讓我們的研究成果服務(wù)經(jīng)濟建設(shè)。

參考文獻:

1.太原市人民政府關(guān)于城中村改造工作有關(guān)問題的通知.并政發(fā)[2004]29號

2.太原市人民政府關(guān)于城中村改造有關(guān)政策的補充意見.并政發(fā)[2005]30號

3.太原市城中村改造管理試行辦法.2008.6

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5.龐永師,陳繼勇,王學(xué)涌.二元體制對城鄉(xiāng)結(jié)合部城市化的影響及對策研究[N].湘潭大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報

6.許德森.城中村改造的福田模式[J].中國黨政干部論壇,2007(11)

(作者單位:山西大學(xué)商務(wù)學(xué)院會計系 山西太原 030031)

(責(zé)編:賈偉)