新課程政策執(zhí)行過(guò)程中的障礙性因素分析

廖　輝

摘要：只有通過(guò)有效的課程政策執(zhí)行，才能保證課程政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在課程政策執(zhí)行過(guò)程中存在著若干障礙性因素，執(zhí)行主體是課程政策執(zhí)行中的首要障礙性因素。導(dǎo)致課程政策的低效、無(wú)效與失真，優(yōu)化課程政策執(zhí)行主體行為，是使課程政策有效執(zhí)行，達(dá)成課程目標(biāo)的有效途徑。

關(guān)鍵詞：新課程政策；政策執(zhí)行；障礙性因素；課程執(zhí)行主體

中圖分類(lèi)號(hào)：G423.07文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1005-5843(2009)04-0071-03

課程政策作為一項(xiàng)公共政策，是指導(dǎo)課程行動(dòng)的行為規(guī)范與準(zhǔn)則，具有對(duì)課程發(fā)展的導(dǎo)向功能、控制功能、協(xié)調(diào)功能和象征功能。課程政策的有效貫徹執(zhí)行直接影響課程價(jià)值的實(shí)現(xiàn)與課程目標(biāo)的達(dá)成，是關(guān)系到課程改革成敗的關(guān)鍵中介環(huán)節(jié)。

一、新課程政策執(zhí)行過(guò)程中“偏離”現(xiàn)象透視

將有效的課程政策方案付諸實(shí)施，并不是一蹴而就的線性發(fā)展過(guò)程。只有通過(guò)有效的課程政策執(zhí)行，才能保證課程政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。有政策科學(xué)研究者調(diào)查發(fā)現(xiàn)：在達(dá)到政策目標(biāo)的過(guò)程中，方案確定的功能只占10％，而其余90％取決于有效的執(zhí)行。在課程政策的執(zhí)行過(guò)程中常常會(huì)出現(xiàn)課程政策執(zhí)行的“上有政策，下有對(duì)策”現(xiàn)象，即課程行為與課程目標(biāo)發(fā)生偏離的現(xiàn)象，出現(xiàn)課程理想與課程實(shí)踐的落差。“上有政策，下有對(duì)策”是我國(guó)課程政策執(zhí)行中長(zhǎng)期存在著的一種普遍現(xiàn)象。新一輪基礎(chǔ)教育課程改革實(shí)行“三級(jí)課程，三級(jí)管理”的課程政策，由以前高度集中的中央集權(quán)的課程管理政策，走向國(guó)家、地方與學(xué)校三級(jí)分權(quán)的發(fā)展。但是在實(shí)際的課程執(zhí)行過(guò)程中，“上有政策，下有對(duì)策”現(xiàn)象非但沒(méi)有得到有效克服，似乎反而還有加劇之勢(shì)，和“素質(zhì)教育喊得轟轟烈烈，應(yīng)試教育抓得扎扎實(shí)實(shí)”成為鮮明的比照。“上有政策，下有對(duì)策”的課程政策執(zhí)行現(xiàn)象就是一種對(duì)課程政策消極應(yīng)對(duì)策略，主要指在政策執(zhí)行過(guò)程中，課程執(zhí)行主體僅做表面文章，“陽(yáng)奉陰違”，沒(méi)有一種務(wù)實(shí)的態(tài)度和行為，具有目標(biāo)的偏離性、內(nèi)容的失真性與行為的隱蔽性等特征。

課程政策作為公共政策執(zhí)行是一項(xiàng)復(fù)雜的社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)，在政策的執(zhí)行過(guò)程中，政策執(zhí)行的有效性常常受到各種因素的影響而出現(xiàn)執(zhí)行活動(dòng)“偏離”政策目標(biāo)。在一定程度上，某些“偏離”是適度的，有些“偏離”是過(guò)度的。課程政策執(zhí)行過(guò)程中的“偏離”并不都是消極的。有些可能是課程制度的創(chuàng)新，發(fā)揮創(chuàng)造性執(zhí)行課程政策，是對(duì)目前課程政策目標(biāo)的“創(chuàng)生”，是更好的政策實(shí)現(xiàn)與執(zhí)行，在這種情況下，政策的適度“偏離”達(dá)到了與政策實(shí)現(xiàn)的統(tǒng)一，使政策執(zhí)行結(jié)果在整體上符合課程政策目標(biāo)，這是積極適度的課程政策“偏離”；然而，如果政策“偏離”是政策規(guī)避，或許是部分實(shí)現(xiàn)了課程政策目標(biāo)，或者完全背離了課程政策目標(biāo)，政策“偏離”與政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)形成對(duì)立、沖突。

“上有政策，下有對(duì)策”現(xiàn)象產(chǎn)生的主要原因無(wú)非是“利益”的驅(qū)動(dòng)，從某種程度上說(shuō)都遵循博弈論的基本原則。《學(xué)校課程管理指南》中明確規(guī)定：“學(xué)校要嚴(yán)格執(zhí)行上級(jí)頒發(fā)的基礎(chǔ)教育課程文件，確保國(guó)家課程計(jì)劃與課程標(biāo)準(zhǔn)的嚴(yán)肅性，杜絕隨意增減科目或課時(shí)、隨意提高難度或降低要求的現(xiàn)象”。但課程方案在實(shí)際執(zhí)行中卻仍然出現(xiàn)課程門(mén)類(lèi)明顯偏多、規(guī)定課程開(kāi)設(shè)不全、教學(xué)時(shí)間嚴(yán)重超標(biāo)，最多比最少高出一半、語(yǔ)數(shù)英占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，初一英語(yǔ)高規(guī)定一倍、綜合實(shí)踐難以保證、校本課程內(nèi)容單一等具體問(wèn)題。

課程政策對(duì)課程運(yùn)行起著十分重要的規(guī)范、調(diào)節(jié)和約束作用，在很大程度上是達(dá)成課程目標(biāo)、協(xié)調(diào)各種權(quán)力和利益關(guān)系，要求課程執(zhí)行共同體共同遵循的價(jià)值規(guī)范、行動(dòng)準(zhǔn)則與規(guī)程，有利于確立課程秩序，是課程發(fā)展的理性訴求。課程政策執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的表面化、虛假化和扭曲化的政策“異化”現(xiàn)象，造成課程政策執(zhí)行的低效、無(wú)效或失真。這些現(xiàn)象并不是孤立存在的，而是幾種現(xiàn)象相互交織、相互轉(zhuǎn)化的，是課程政策執(zhí)行過(guò)程中政策異化的“叢生現(xiàn)象”。

二、新課程政策執(zhí)行過(guò)程中執(zhí)行主體因素分析

課程政策作為一項(xiàng)社會(huì)公共政策，課程政策的執(zhí)行是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)過(guò)程，影響課程執(zhí)行的因素是復(fù)雜多樣的。課程政策方案通過(guò)一定的程序取得合法地位以后，便進(jìn)入具體執(zhí)行階段。本文建立在課程政策本身具有合理性和合法性地位的前提下，探討課程政策執(zhí)行過(guò)程中課程執(zhí)行主體因素，而對(duì)課程政策本身不予討論。課程政策執(zhí)行，就是在課程政策制定完成，即合法化過(guò)程之后，將政策規(guī)定的價(jià)值、目標(biāo)、內(nèi)容變成現(xiàn)實(shí)的過(guò)程，是為實(shí)現(xiàn)政策理想而重新調(diào)整課程行為模式的現(xiàn)實(shí)動(dòng)態(tài)過(guò)程。現(xiàn)實(shí)的課程實(shí)踐表明，某些政策付諸執(zhí)行之后，并不能取得相應(yīng)的政策效益。因?yàn)樵谡邎?zhí)行過(guò)程中會(huì)遇到各種各樣相關(guān)因素的干擾和影響。因此，研究影響課程政策有效執(zhí)行的因素，分析這些因素對(duì)政策執(zhí)行的影響方式和作用結(jié)果，有助于在實(shí)際的政策執(zhí)行過(guò)程中消解障礙性因素，保證政策得到有效執(zhí)行。

課程政策都是由一定的組織、機(jī)構(gòu)及其成員執(zhí)行的，執(zhí)行主體是課程政策執(zhí)行中的關(guān)鍵性因素。課程政策的制定主體和執(zhí)行主體往往具有不一致性，很大程度上不是完全同一的。課程政策的有效執(zhí)行首先建立在執(zhí)行主體對(duì)課程政策的認(rèn)同上，在認(rèn)知和理解基礎(chǔ)上形成的課程信念。課程政策執(zhí)行主體如果不能準(zhǔn)確把握政策的內(nèi)涵與精神實(shí)質(zhì)，無(wú)法理解課程政策的目標(biāo)、內(nèi)容、原則和界限，以及政策之間的相互關(guān)系，就會(huì)在政策傳遞和執(zhí)行過(guò)程中發(fā)生偏差與偏離，使課程政策難以達(dá)到預(yù)期的理想效果。對(duì)課程政策的認(rèn)知和理解涉及課程執(zhí)行主體的課程素養(yǎng)問(wèn)題，主要是課程執(zhí)行的相關(guān)知識(shí)、能力問(wèn)題。課程執(zhí)行主體的課程執(zhí)行能力和水平，要掌握相應(yīng)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和具備一定的組織協(xié)調(diào)與管理能力。課程政策執(zhí)行主體的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)決定了執(zhí)行主體在執(zhí)行過(guò)程中對(duì)課程政策的解釋權(quán)，在一定程度上有能力和有權(quán)決定做什么和怎樣做，在課程政策預(yù)留的彈性空間內(nèi)發(fā)揮自己的專(zhuān)業(yè)自主權(quán)，避免在課程政策執(zhí)行過(guò)程中偏離課程目標(biāo)，結(jié)合課程實(shí)施靈活地執(zhí)行政策，避免“失范”行為的發(fā)生，執(zhí)行主體的水平就顯得十分重要。在課程政策執(zhí)行的現(xiàn)實(shí)中發(fā)現(xiàn)，一些執(zhí)行主體(越是實(shí)踐基礎(chǔ)，情況愈是嚴(yán)峻)，缺乏對(duì)課程政策本質(zhì)的理解，相關(guān)知識(shí)能力儲(chǔ)備不夠，水平低下，最終導(dǎo)致政策目標(biāo)不能有效實(shí)現(xiàn)。這種政策執(zhí)行主體的“政治人”身份要求它作為國(guó)家課程意志的代表，要從課程發(fā)展的社會(huì)整體利益出發(fā)去理解和貫徹執(zhí)行課程政策。但是在課程政策執(zhí)行過(guò)程中，執(zhí)行主體也會(huì)有自己特定的利益訴求。課程政筇在一定程度上就是課程價(jià)值、利益與資源的再分配。如果在課程政策執(zhí)行過(guò)程中會(huì)危及到執(zhí)行主體的既得利益，課程政策會(huì)遭受到他們或多或少、或名或暗的抵制和歪曲，預(yù)留的課程政策彈性空間就會(huì)成為他們謀求和保護(hù)自身利益提供方便的“庇護(hù)所”。當(dāng)課程政策執(zhí)行中出現(xiàn)國(guó)家、地方和學(xué)校的利益同執(zhí)行主體的利益發(fā)生矛盾、沖突時(shí)，阻礙了課程政策的艱難執(zhí)行。執(zhí)行主體的這種“經(jīng)濟(jì)人”身份，促使其理性追求和實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化，加大了課程政

策執(zhí)行的代價(jià)和風(fēng)險(xiǎn)。課程政策執(zhí)行主體問(wèn)題是課程執(zhí)行過(guò)程中的首要障礙性因素。

三、優(yōu)化新課程政策執(zhí)行主體行為的策略

正確地實(shí)現(xiàn)課程政策的有效執(zhí)行，是課程運(yùn)行過(guò)程中需要迫切解決的重要問(wèn)題。對(duì)課程政策執(zhí)行的障礙性因素消解，其中關(guān)鍵性的策略就是課程政策執(zhí)行主體行為的優(yōu)化。課程政策執(zhí)行本質(zhì)上是由政策執(zhí)行主體的一系列相關(guān)行為構(gòu)成的一種復(fù)雜的活動(dòng)過(guò)程。課程政策執(zhí)行主體行為，對(duì)課程政策的有效執(zhí)行影響非常大。課程政策的主體問(wèn)題是解決課程政策的歸屬和制定問(wèn)題，課程政策主體可以分為國(guó)家主體、社會(huì)主體以及個(gè)人主體。這是從課程政策制定主體的角度來(lái)探討課程政策主體問(wèn)題的。我國(guó)課程政策執(zhí)行并不是單一的主體體制，由于決策主體的多元化，我國(guó)課程政策執(zhí)行主體的多元化發(fā)展就成為必然的選擇。優(yōu)化課程政策的執(zhí)行主體行為主要從以下幾方面進(jìn)行：

(一)促進(jìn)課程政策認(rèn)知與認(rèn)同

課程政策的有效執(zhí)行是以課程政策執(zhí)行主體對(duì)所推行政策的認(rèn)同和接受為前提的，而課程政策執(zhí)行主體對(duì)課程政策的認(rèn)同和接受又是以其對(duì)課程政策的準(zhǔn)確認(rèn)知為基礎(chǔ)的。在課程政策執(zhí)行過(guò)程中，課程政策執(zhí)行主體執(zhí)行政策的首要環(huán)節(jié)就是對(duì)政策內(nèi)容的正確認(rèn)知與認(rèn)同。課程政策執(zhí)行主體只有對(duì)政策內(nèi)容和精神實(shí)質(zhì)有正確的認(rèn)知與認(rèn)同，才能更好地正確理解政策意圖，才能形成正確的政策態(tài)度，才可能會(huì)有符合政策目標(biāo)的執(zhí)行行動(dòng)。所以，課程政策認(rèn)知與認(rèn)同是政策執(zhí)行行為過(guò)程中最為關(guān)鍵的首要環(huán)節(jié)，影響課程政策的接受和有效執(zhí)行，有利于優(yōu)化課程政策執(zhí)行主體的課程行為。

(二)賦予課程執(zhí)行主體的課程權(quán)力

課程政策的有效推行與課程政策執(zhí)行主體的課程權(quán)力是密不可分的。“課程權(quán)力是根據(jù)一定目的來(lái)影響課程行為的能力，也是一種權(quán)威性力量，依靠這種力量可以在課程方面造成某種特定的結(jié)果。課程權(quán)力的分配問(wèn)題是課程政策的關(guān)鍵所在。”教育政策法規(guī)和課程政策是課程政策執(zhí)行主體獲得課程權(quán)力的合法性來(lái)源。比如中小學(xué)教師課程權(quán)力的合法性就是教育法律的授權(quán)與國(guó)家課程管理政策的調(diào)整。我國(guó)新一輪基礎(chǔ)教育課程改革，賦予課程政策執(zhí)行主體更多的課程權(quán)力，權(quán)力的賦予是課程政策“增能”的必要前提。在國(guó)家課程政策允許的范圍內(nèi)，執(zhí)行主體可以對(duì)課程進(jìn)行研究、開(kāi)發(fā)與實(shí)施，在課程推行過(guò)程中參與課程變革和課程活動(dòng)的一切個(gè)人、組織與機(jī)構(gòu)都應(yīng)是課程權(quán)力的主體。《基礎(chǔ)教育課程改革綱要(試行)》明確提出：“為保障和促進(jìn)課程對(duì)不同地區(qū)、學(xué)校、學(xué)生的要求，實(shí)行國(guó)家、地方和學(xué)校三級(jí)課程管理。”改變了原有傳統(tǒng)的、單一的、自上而下的課程管理過(guò)于集中的模式，創(chuàng)建“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合的課程管理制度，增強(qiáng)了課程對(duì)地方、學(xué)校與學(xué)生的適應(yīng)性。并規(guī)定國(guó)家、地方與學(xué)校擁有相應(yīng)的課程職責(zé)與權(quán)利，強(qiáng)調(diào)中央、地方與學(xué)校等擁有一定的課程權(quán)力，各司其職，并力求將各方面的力量凝聚起來(lái)形成課程執(zhí)行的有效合力，增強(qiáng)課程權(quán)力下放與分權(quán)背景下的課程執(zhí)行主體的課程參與意識(shí)與能力。課程政策執(zhí)行過(guò)程，既是一個(gè)連續(xù)不斷的互動(dòng)過(guò)程，同時(shí)又是一個(gè)權(quán)力關(guān)系的重構(gòu)過(guò)程。在課程政策執(zhí)行鏈條上，不同執(zhí)行主體的權(quán)力關(guān)系的重構(gòu)是化解課程矛盾、解決課程問(wèn)題的行動(dòng)策略。賦予課程執(zhí)行主體的課程權(quán)力，權(quán)力的合理分配與作用發(fā)揮，是課程政策有力推進(jìn)的重要前提。賦予課程執(zhí)行主體的課程權(quán)力是為了增強(qiáng)課程政策執(zhí)行主體執(zhí)行課程政策的能力，即“賦權(quán)增能”。

(三)增強(qiáng)課程政策執(zhí)行主體的課程執(zhí)行力

增強(qiáng)課程政策執(zhí)行主體的課程執(zhí)行力的前提是提升課程政策執(zhí)行主體的課程領(lǐng)導(dǎo)力，這是從課程管理走向課程領(lǐng)導(dǎo)的必然要求。傳統(tǒng)的課程管理依靠自上而下的官僚體制監(jiān)控、監(jiān)管，采用管理中的技術(shù)因素，是一種層級(jí)制的管理模式。而課程領(lǐng)導(dǎo)強(qiáng)調(diào)課程執(zhí)行主體的創(chuàng)造力，而是一種課程“引領(lǐng)”，強(qiáng)調(diào)主體的課程自主性、參與性與互動(dòng)性。所以，提升課程領(lǐng)導(dǎo)力，是課程政策執(zhí)行的必備能力，包括對(duì)課程的科學(xué)規(guī)劃、管理、組織、決策與評(píng)價(jià)等方面的能力。課程政策執(zhí)行主體成為課程理念的傳播者和淺行者，實(shí)現(xiàn)課程理念的創(chuàng)新。課程政策執(zhí)行主體的課程領(lǐng)導(dǎo)力，不是基于傳統(tǒng)行政權(quán)力的制度性課程權(quán)威力量，而是整合各種課程力量形成的“合力”，是一種課程發(fā)展的專(zhuān)業(yè)性課程權(quán)威力量。課程執(zhí)行力就是指課程政策執(zhí)行主體(主要指教育行政部門(mén)、學(xué)校和教師)執(zhí)行課程政策的能力，是促使課程運(yùn)行更加合理、有序、有效的課程發(fā)展能力。課程執(zhí)行主體的課程執(zhí)行能力很大程度決定著課程政策目標(biāo)的有效達(dá)成，影響課程變革的范圍和程度。在課程政策執(zhí)行的過(guò)程中，有時(shí)會(huì)出現(xiàn)對(duì)課程政策抵制、阻撓和被動(dòng)適應(yīng)的現(xiàn)象，很多情況下并不是政策執(zhí)行主體主觀的態(tài)度和愿望所導(dǎo)致的，也不是政策執(zhí)行主體自信心和意志力不強(qiáng)使然，而是政策執(zhí)行主體自身的素質(zhì)、能力的低下與不足而形成的“心有余而力不足”的局面。好的課程政策執(zhí)行需要人們的動(dòng)機(jī)支撐，執(zhí)行主體的政策執(zhí)行能力更具有重要意義。我們應(yīng)該通過(guò)多種渠道和方式加強(qiáng)對(duì)政策執(zhí)行者的專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)，提升其課程執(zhí)行力，使課程政策的執(zhí)行得到課程執(zhí)行者的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)和能力的有力保障。因此，課程政策的有效執(zhí)行，提升政策執(zhí)行主體的課程領(lǐng)導(dǎo)力是核心，增強(qiáng)課程執(zhí)行主體的課程執(zhí)行力是關(guān)鍵。

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責(zé)任編輯習(xí)詠