２０世紀美國基礎教育資源配置中的制度變遷分析及啟示

張玉永　劉麗彩

摘要：20世紀美國基礎教育資源配置的制度變遷始終是一種自下而上的、以教育需求為主導的誘導性制度變遷。由于分權思想的存在，其管理體制分為地方、州、聯邦政府三級管理體制，每一上級均對下級的教育資源配置失衡起到了宏觀均衡作用。探討美國基礎教育資源配置中的制度變遷不僅有助于我們把握美國基礎教育資源配置的基本特點和趨勢，而且對制定和完善我國目前的基礎教育資源配置政策也有所裨益。

關鍵詞：美國；基礎教育資源配置；制度變遷；啟示

中圖分類號：G53／57文獻標識碼：A文章編號：1005-5843(2009)04-0062-02

美國在建國綱領《獨立宣言》中就表明了美國人引以為自豪的社會理想——“法律面前人人平等”。值得注意的是，美國人的平等觀念指的不是人人應該平均享受社會物質財富，而是指人人享用社會財富的機會均等，教育機會均等的思想便是從這種觀點引申出來。在這種理想激勵下，普及基礎教育成了美國教育的特色，也成了美國人的驕傲。綜觀20世紀美國基礎教育發展的歷史：美國基礎教育資源配置的制度變遷始終是一種自下而上的，以教育需求為主導的誘導性制度變遷。

一、地方學區、州和聯邦政府教育的三級管理體制

為了更好地說明三級管理體制在美國基礎教育資源配置中的角色是如何發生變遷的，本文擬從地方學區開始，其次為州，最后為聯邦政府。在19世紀末20世紀初期，由于州對教育的控制相當軟弱，地方學區已經成為美國教育管理最重要的基層單位。全美目前約劃分為1.5萬個學區，地方學區大都是以地方教育委員會為權力機構的運作機制。

(一)地方學區

地方教育委員會負責從幼兒園到十二年級的地方公立學校系統的運作，是管理學區的權力機構，對學區選民負責。它與地方行政沒有直接關系，它依據州憲法、法律、州行政命令作出決策。其中，重要的職能之一就是財政上的獨立，自行征稅辦學，此項權力極為特殊——學區教育委員會可不經普通行政機關核準，以征收地方財產稅之方式募集教育經費。學區提供給基礎教育經費的能力取決于地方擁有的財富總值。他們這樣做的初衷是：第一，財產是財富的象征，是決定每個家庭可能和實際地進行教育投入的客觀依據和經濟保證。把財產作為一種指數，讓富裕的家庭比貧窮的家庭為教育盡更多的社會責任，有利于在社會公正的原則下，保證公民在基礎教育階段的機會均等。第二，在現代社會，財富越來越多的凝結著智力因素，其中教育在財富的創造和積累中有著重要貢獻，家庭或地區的財富無論性質上或數量上都附加有以往教育形式的價值。財產稅作為發展基礎教育所需資金的來源，一方面意味對以往教育活動的報償，同時也是進一步獲得教育所產生的經濟效益和社會效益的必要投入。

(二)州政府

雖然美國教育體制采用聯邦、州、地方三級制，但州因為美國1791年的憲法修正案第十條規定：“凡憲法不曾授予合眾國也未禁止各州行使的權力，分別由各州或各州人民保留。”教育恰屬于既未賦予聯邦，又未限制劃歸各州的事業，因此，各州自主制定教育政策的體制由此正式確立。由于分權思想的影響，絕大部分州對區教育的相應職權下放給地方各學區。在50-70年代，基礎教育的經費主要由學區承擔，學區的教育經費主要來源于房地產稅。這一稅收政策對于保證學區內的教育機會均等來說，積極作用是很明顯的，但州內各學區由于房地產價值不一，有時相差很大。如在加里福尼亞州，最富與最窮的學區之間生均經費相差幾十倍。地方稅收的這種局限性造成了州內各地方學區教育財政能力的差距，這就要求州政府采取各種措施使一州之內的教育發展盡可能均衡。為此采取了以下措施：

1州教育委員會加強宏觀調控。美國的教育權主要在州一級，因此直接管理各州教育的權力機構歸州政府。相對于總統而言，州長在全美的政治、經濟、軍事等方面的影響要小得多。但由于教育發展往往是州政府的義務，因此很多時候，州長對教育的影響更為具體、更為實際。

美國州一級教育委員會是州教育政策的決策機構。其成員來自社會各方，容納群眾智慧，力求集思廣益，以使教育事業更好地適應各方面發展。但其成員的產生程序與學區教育委員會委員產生的程序大相徑庭：前者大多數由當地居民選舉產生，少數由政府或地方政府委任；而后者則多由州長任命，少數由州民選舉產生或由官員兼任。州教育委員會成員由州長指派的比例為70％，由民眾選舉占26％，其它占4％。這表明：在州一級，為了防止教育管理過于分散而導致州內教育資源分配過于不均，大多數州采取了教育集權制模式。

2州政府根據各學區的實際情況予以財政資助。美國各州內學區間的貧富差距直接帶來了教育資源配置的不均衡，進而帶來教育質量的差別。為了解決教育財政不公平的問題，美國各州采取了許多措施：主要是通過提高州政府在基礎教育經費方面的資助來減少財產稅對于學區的影響。

自1978以來，在基礎教育經費方面資助上州政府基本超過了地方學區，并且今后州政府在基礎教育資源配置上的重要性將會因為地方學區財產稅的減征或停征而提高。

(三)聯邦政府

在美國，由于教育實行地方分權制，所以美國自立國以來的兩百多年里，州政府始終為各地教育的領導者，地方學區則為執行者，聯邦政府往往退居為輔導和咨詢的角色。盡管聯邦政府對各地教育運作不能直接干預，但由于美國基礎教育資源配置的不平衡以及引發的教育質量問題，其聯邦政府也不得不呈現出了旨在通過聯邦法案和對中小學的經費補助的形式干預全國基礎教育的趨勢。

聯邦政府在教育改革中的職責，首先是為全國設立一個教育目標，并著眼于高標準，使每個學生都在充足的教育資源基礎上獲得發展。其次，聯邦應在平衡各州教育財政差異上負起更大的責任。研究發現，在經過教育價格與學生需求調整之后，全美學區之間的財政差異有三分之二是因為州際的財政條件差異所造成的，而非同一州內學區間的差異所造成。63這個研究結果表明：某些州的財政狀況相當差，如果沒有外來的財源，就無法進行教育改革，即使該州內最富裕的學區也是如此。因此，聯邦政府應該擔負起平衡各州之間經費的責任，將經費補助著重于國內教育經費特別低的地區，尤其是南部與西部各州，以使所有學區的教育經費至少都提升到全國教育經費的中數水平。根據美國政府間關系咨詢委員會的研究，1989-1990年在最富裕與最貧窮的10個州中，聯邦政府補助額大體上能達到濟弱扶貧的目的。下表是，1990年美國人均國民收入最高與最低10州聯邦政府補助款比較；

上表所列數據是聯邦政府補助額減去聯邦稅額之后的差額，可以發現在最貧窮的10個州中，聯邦政府的補助額度是相當明顯的，而在最富裕的州中，除阿拉斯加和夏威夷州因有少數民族而補助款多些外其余7個州全為負值，這就是聯邦補助均等化的效果。

總之，美國州政府作為基礎教育的第一負擔者，上可以向聯邦政府申請教育經費，下可以通過教育投入來協調州內各學區學校發展的不均衡。

二、啟示

——我國義務教育投入的重心由“以縣為主”向“以省為主”上移。

如果說美國基礎教育制度變遷是自下而上、以需求為主的誘致性制度變遷，那么我國基礎教育制度變遷就是自上而下、以供給為主的強制性制度變遷。

新中國成立后到80年代，在戰爭型國家戰略的背景下，“統一領導，分級管理”基礎教育資源配置模式一直沒有發生根本性的改變。國家在教育管理權限放放收收的過程中，深感基礎教育由國家承包下來的策略會影響國家整體戰略的實現，而基礎教育的進一步發展又要求建立起相適應的資源配置方式。

改革開放后，國內外的形勢使國家的經濟發展戰略取代了軍事戰略，隨之，基礎教育資源配置的方式也發生了變化。1985年5月，中共中央作出《中共中央關于教育體制改革的決定》，中小學教育實行“地方負責，分級管理”的體制。1986年《中華人民共和國義務教育法》頒布實施，“義務教育”才正式取代“基礎教育”一詞。在以后實施的過程中，逐漸使鄉(鎮)這一最基層的地方政府成了為義務教育埋單的主力軍。1992年頒布《中華人民共和國義務教育法實施細則》，在“城市教育國家辦，農村教育農民辦”的法律強化下，基礎教育資源的分配正式走向了不均衡之路。

由于“地方負責，分級管理”的基礎教育資源配置模式無法有效實現《中國教育改革和發展綱要》所提出的戰略目標，于是2001年國務院頒布了《關于基礎教育改革與發展的決定》，實行“在國務院的領導下，由地方政府負責，分級管理，以縣為主”的基礎教育資源配置模式，將以鄉(鎮)為主的辦學責任上移到縣級政府。同時由于分稅制的改革，中央和省級政府的財政收入大量提升，即國家的財政收入重心上移，而義務教育的重心還在下邊，這顯然不符合財權與事權一致的原則，所以該體制從根本上還是不能解決農村義務教育經費不足的問題。有數據統計：在農村義務教育財政性教育經費中，鄉(鎮)大約負擔78.2％，縣財政大約占9.8％，省和地區合計只有11％，而中央承擔的份額還不到2％。

根據義務教育公共物品的屬性和事權與財權相統一的原則，為了統籌城鄉義務教育均衡發展，我們必須加大中央和省級政府宏觀調控的投入力度，使中央、省級政府投資義務教育的比例接近或超過他們下級政府投資的比例。只有這樣才能扭轉以往在義務教育政策方面的非均衡導向。

責任編輯曙光