改革開放前中國的效率與公平

[摘要]改革開放前,中國的相對經濟效率的確處于逐漸下降過程之中,但即使是考慮到平均主義與特權存在,中國社會卻處于相對公平狀態。經濟效率下降與社會公平程度的提高,原因與當時的經濟體制、發展戰略、分配政策以及社會保障安排等有關。在改革開放以來仍然未能從根本上解決效率與公平之間矛盾的大背景下,我們有必要從改革開放前處理經濟效率與社會公平之間關系中認真吸取相關經驗和教訓。

[關鍵詞]經濟效率 社會公平 計劃經濟 市場經濟

[中圖分類號]F036 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-6623(2009)04-0038-06

[基金項目] 本論文為作者所承擔課題《轉型期中國社會公平問題研究》的部分成果。課題得到中國發展研究基金會贊助(贊助號:050018)。同時諸多學者對課題研究作出了巨大的知識與觀念上的貢獻,在此一并致謝,作者文責自負。

[作者簡介]盧周來(1970—),安徽安慶人,中國國防大學教授,博士,中國經濟體制改革研究會特約研究員,中央財經大學國防與經濟管理研究院特聘教授。研究方向:制度經濟學與經濟思想史。

眾所周知,新中國60年從整體上可以劃分為兩個時期:前30年計劃經濟與后30年的改革開放。本文將回顧前30年中國的經濟效率與社會公平,并與后30年進行極簡單對比。我們認為,傳統計劃經濟體制走向僵化,要素投入缺乏激勵,導致相對經濟效率下降,是迫使中國走向經濟轉型的原因。但中國經濟改革之前,中國百姓普遍在主觀上感覺社會是公平的,即使這種主觀公平感的背后有客觀的不平等存在,這種不平等也是受抑制的。

本文寫作的目的并不僅在于確立中國經濟轉型的起點,而是在后30年轉型期同樣未能很好解決效率與公平之間矛盾的大背景下,更希望政府及社會各界能從前30年在處理經濟效率與社會公平之間關系方面獲得有益的經驗與教訓,以利于今后進一步推進改革。

一、改革開放前中國的經濟效率

關于中國進入經濟轉型前的經濟效率,存在諸多爭議,但占大多數的看法是,相對經濟效率處于逐漸下降過程之中。這的確可以從多個方面得到證實。

首先,從經濟總量的縱向比較看,即從各時期物質生產凈值增長速度看,中國進入經濟轉型前夕,物質生產凈值增長速度已經處于最低階段,由新中國成立初期的17.0%降低至“四五”計劃期間的3.4%。以GDP計算,1966年至1978年,這一時期中國經濟平均年增長率為5.0%,低于“一五”期間6.9%的水平;人均GDP增長率僅為2.8%,也遠低于“一五”期間4.5%的水平。

其次,從經濟總量的橫向比較看,這一時期中國經濟增長速度明顯低于周邊主要國家與地區。從1966～1978年,中國臺灣地區年均經濟增長率為9.2%,日本為7.8%,韓國為8.6%。而這些國家與地區當時都處于冷戰前沿,主觀上更能引起比較的興趣。此外,在客觀上,中國GDP總量在世界上的比重持續下降(胡鞍鋼,2004)。1966年,中國GDP總額占世界比重為6%以上,到1978年,已下降至5.0%。

再次,從資本與勞動投入的效率看,也趨于不斷下降的過程之中。當時中國資本的邊際產出率很難計算,而已投入資本的平均生產率不斷下降卻是不爭的事實。中國積累率從1950年代的平均大約25%增加到1970年代的約33%。而凈產值的增長速度,1950年代是8.2%,到1970年代只有6.0%。在此基礎上進行計算,資本投入與新增產值之比從1950年代的3.0增加到1970年代的5.5(世界銀行,1981),這顯示資本的邊際產出是持續下降的。勞動生產率則由“一五”的4.1%下降為“四五”時期2.4%。全要素生產率(TFP)則基本停滯,并且連續20年為負數(胡鞍鋼,2004)。

最后,經濟結構嚴重失調。這里尤需提出的有兩方面:第一,在國家工業化思路下,重工業投資比重過大。1975年同1965年相比較,重工業在投資總額中所占比重由34.8%上升到40.6%,農業比重則由29.8%下降為28.5%,輕工業比重由35.4%下降至30.9%。第二,積累與消費比例不斷升高。經濟轉型前,中國國內積累占國民收入的比重一直維持在30%以上,最高達1974年的35%。按1970年價格計算,1957～1979年期間,中國的邊際積累率則達40%以上。

之所以突出前述兩項經濟結構失調,是因為這兩項結構失調,極大地影響了人民及時享受經濟增長的成果。投資畸重于重工業,降低了農產品與輕工產品供給增加的速度,幾乎所有的消費品供給都出現了短缺現象。過高的積累率,再度降低了人民的消費購買能力。在1957～l977年期間,按人口計算的消費平均年增長率僅達1.3%,略相當于其他低收入國家的平均水平(世界銀行,1981)。

盡管至經濟轉型前夕,中國相對經濟效率處于逐漸下降階段,但國外與國內諸多研究都表明,與客觀經濟基礎及發展環境最具可比性的印度經濟發展相比較,即使是在“文化大革命”期間,中國各項經濟效率指標以及人文發展指標總體都是較好的(胡鞍鋼,2004;森,1999;世界銀行,1981)。但正是由于中國經濟結構的失調,經濟增長的成果未能有效改善人民的衣食住行等日常生活,在主觀上極大地強化了改革前夕中國經濟效率低下的印象,這種印象反過來放大了中國經濟的低效率。

從標準的經濟學理論看,經濟效率下降,一般都表明經濟體制對于要素投入的激勵下降。中國轉型前經濟效率下降基本證實了傳統計劃經濟體制下經濟激勵不足的論斷。其中,資本存量增長率下降以及資本生產率為負,反映了傳統計劃經濟體制對資本要素激勵越來越弱,最終造成了資本要素投入的積極性以及資本產出效率的下降。而勞動生產率以及全要素生產率的下降,還反映了勞動力產出效率的降低,而這可能與平均主義分配方式相聯系在一起。消費品供給短缺,則證實了政府價格機構制訂價格未能正確反映出社會需求狀況。

二、改革開放前中國的社會公平

對于改革開放前中國的社會公平,目前也存在某些爭議。這需要我們有一個相對較為客觀的尺度來進行判斷。

世界銀行在其2006年度發展報告《公平與發展》中提供了衡量公平與否的兩大原則:即作為過程公平的“機會公平”原則,與作為衡量結果公平的“避免剝奪享受成果的權利”。作為“避免剝奪享受成果的權利”原則具體化,報告隱含了兩個結論:一是社會中不能出現過度財富分化;二是每個公民都應該享有最基本的社會保障。

從財富分化角度看。盡管以統計數據計算出的1979年中國全面分配的基尼系數為0.33,這一數據只比發展中國家平均數略低,但考慮到以下情況,中國總體收入平等程度遠高于其他發展中國家。即在中國,人民中最貧窮的40%獲得個人收入總額的18%,最富裕的20%獲得39%,另有最富裕的10%獲得23%。而其他低收入國家中,40%最貧窮人口獲得個人收入總額數遠低于中國;而其最富裕的10%人口卻獲得總收入近50%。因此,中國基尼系數盡管只是略低于低收入國家,但實際分配平等程度遠高于低收入國家。

從公民享受的基本社會保障看。盡管至1979年止,公民享有的保障水平很低,但社會主義體制的確已經為人民提供了發展所需要的基本醫療、衛生保健、教育與住房等保障,因而,盡管中國存在分配上的差距,但最貧困人口的生活境況比其他大部分發展中國家貧困人口生活得好,這也極大地增強了人民的公平感。在中國農村,農業集體化防止了赤貧無地的農民階層的產生;而在城市,絕對貧困現象也已經消除。國家始終保障了最低的食品需求;小學入學率遠高于其他低收入國家;絕大多數人口已經享有基本醫療衛生服務與計劃生育服務。

近年來發展起的“社會排斥”理論為我們衡量社會公平與否提供了另外一個有用的視角。社會排斥(Social Exclusion)理論最早可以追溯到亞當.斯密。在《國富論》中,他認為,貧困的可怕之處不僅僅是缺少生活必需品,更可怕的是因此導致的被排斥在社會生活之外。比如,在英國,社會風氣已使甚至處于社會最底層的人覺得如果不穿皮鞋就無法在公共場所露面,于是,沒有皮鞋的人就實際上被排斥在社會生活之外。后來,這種理論經過以研究經濟學與倫理關系而著稱的阿瑪蒂亞.森等人的發展,已趨完整。森認為,一個人均收入很低的國家,只要不存在社會排斥,這個國家不僅是公平的,而且其人民可以認為是不貧困的;相反,即使是一個人均收入很高的國家,如果存在較為普遍的社會排斥,這個國家不僅不公平而且肯定同時存在大規模的貧困現象。

經濟轉型前,中國社會組織化程度高,基本上是一個政治化社會。政治化社會盡管某種程度上妨礙了經濟增長,但卻因其將所有的人都組織起來,并且歸于某一個行政性單位,一方面提高了人民互助與互濟能力,更重要的是使得人民始終有歸宿感,而避免了絕大多數同類型低收入國家中貧困人口邊緣化的局面。這也極大增加了人們的平等與公平的感覺。

還有并非不重要的一點是,由于中國經濟轉型前人口流動率很低,收入分配的比較更多局限于較小的區域內部,收入差距非常小,收入不平等的狀況僅反映在區域之間。這與其他低收入國家富裕與貧窮人口共存于一個區域內完全不同,因此,這在主觀上也弱化了人們對于收入分配不平等狀況的感受。

因此,經濟轉型前的中國社會,是一個基本公平的社會。這一點,國際范圍內的權威研究都已公認。世界銀行經濟考察團在1981年關于中國問題的報告認為:“從1949年算起至中國經濟轉型之前的28年,中國最重要的成就就是創造了一個比現代歷史上任何時期更為公平的社會。”世界銀行經濟考察團在1991年關于中國經濟問題的報告再次確認:“以公平的方式分配經濟發展的成果,這是中國在1980年以前的30年內取得的成就之一。”而較早關注中國分配問題的艾爾瑪.阿德爾曼和戴維.森丁就說(1988),經濟轉型前的中國“即使收入不平等指數對計算中所采用的基本假設和價格設定是敏感的,但毫無疑問,中國的收入不平等程度仍是世界上最低的國家之一。”

近年來國內不斷有學者提出(如周為民,2008),考慮到平均主義與特權問題,中國經濟轉型前社會公平狀況應該打折扣。

關于分配中平均主義問題,有人認為因其忽略了勞動者在提供勞動要素中質與量上的區別,造成實質上的機會不平等,不僅使提供高質量與數量的勞動者受到相對損害,而且鼓勵了搭便車行為,因而也是不公平的。這種批評是有道理的。而且這一觀點越來越被“轉型后”以及“后轉型”時期成長的人群所認可。

但應該考慮以下因素:一者因為工業化大生產過程中,團隊生產很難對個人投入產出進行度量,因而,平均分配是一種較為普遍的現象(Alchian & Demsetz,1972);二者,因為傳統社會主義計劃經濟下,企業的確不只是利潤機器,甚至首先不是追求利潤,而是追求完成目標以及就業、養老等等社會使命,在多任務委托代理情況下,平均化分配也已被證明在某種程度上是不可避免的(Holmstrom & Milgrom,1991);更重要的是,并沒有多少證據表明經濟轉型前國企工人勞動積極性低,相反,主人公的歸宿感使得他們的積極性一度空前高漲(林德布洛姆,1977)。因此,不應過分夸大分配平均主義的負面影響。

關于經濟轉型前存在特權問題,有人認為,早在經濟轉型前,就存在一個特權階層,即國家干部,他們所得遠高于普通人民。實際的確如此。這種觀點也因被“重寫近現代史派”的知識界人士所傳播,影響了“轉型后”以及“后轉型”成長的人群的看法。

但實際情況是,一方面,這種特權階層范圍很小,另一方面,他們享受的高于普通人民的待遇都是有明文規定,而一般國家干部與企業職工都一樣以同等級的工資劃分進行分配,加之客觀上干部腐敗情況很少,而且信息不透明,因此,特權的存在并沒有影響轉型前人們對于社會公平感的判斷。關于這一點,轉型經濟學家科奈爾都承認(2003):“原有制度下人們的生活水平很低,人們遭受商品嚴重短缺的痛苦,但與此相伴的是充分就業和適當程度的社會保障和經濟保障,特權階層的范圍很小,即使其余的人不以同樣的方式生活,他們的物質生活水平也被限制在一個一成不變的較低的水平之內”。

三、影響改革開放前

中國經濟效率與社會公平的因素分析

中國進入經濟轉型前,經濟效率相對低下,而社會公平程度卻很高,有諸多原因。從大的方面看,我們將其歸諸為經濟體制、發展戰略、分配政策、社會保障網與低成本公共服務。回顧這些因素并加以討論,有利于我們今后在經濟增長與社會公平之間尋求平衡。

(一)經濟體制

中國進入經濟轉型前的經濟體制是高度集中的政府控制性計劃經濟體制,而且呈現“縱向控制嚴密,橫向聯系較少”的特征。這樣的體制在保障社會公平方面具有優勢。首先,不存在初始分配與二次分配的區別。政府的分配就是最終的分配,從而比市場經濟體制更快地實現社會公平的目標;其次,社會公平的狀況則完全依賴于交易成本極低的行政性計劃的執行,而不是依賴交易成本很高的市場發展。只要中央政府將社會公平更多地作為一種政治考慮,它就完全可以直接實現這一目標;最后,由于資源與財權幾乎完全掌握在政府手中,政府具備強大的能力來實現社會公平。

這種體制在經濟增長方面的作用則較復雜。一般都認為,中國作為一個后發國家,要實現工業化,縮短與發達國家的差距,首要的是以國家作為原始積累的主體,以集中資源組織有計劃的經濟建設,以構建相對獨立和完整的經濟體系,這符合落后國家趕超型經濟發展戰略的內在要求,因此,在工業化初期,這種體制促進了經濟增長。但到后來,這種體制則阻礙了經濟增長。其原因在于信息不對稱條件下要素及其投入激勵的缺乏。吳敬璉借用哈耶克等人的相關研究成果總結說(1991,P33):采用命令經濟體制的那種行政協調的方式在社會化的大經濟中配置稀缺資源,不可避免地遇到兩方面的障礙。這就是:第一,在信息機制方面,現代經濟無論在生產結構還是需求結構方面都極其復雜,而且變動迅速。要求中央計劃機關及時掌握和處理這些信息,迅速完成包含億萬個變量的模型計算,得出資源配置的正確結論并將根據這種計算編制的統一計劃層層分解下達到執行單位去,幾乎是不可能的。第二,在激勵機制方面,由于社會主義社會廣泛存在著利益主體,中央機關從基層取得的基礎資料會因為各種利益主體有意和無意的偏離實際而發生扭曲。而且,即使資料和計算都準確無誤,中央規定的計劃也會由于各個層次上的本位利益而在執行中發生偏差。因此,傳統體制中以行政命令為主干的資源配置方式是不可能有很高的效率的。

(二)發展戰略

中國經濟轉型前中央政府的戰略目標有兩個,即推進工業化與消除極端貧困。為此,在發展戰略上采取了均衡發展戰略,即用“削峰填谷”的辦法來實現兩大目標。這主要表現在:在地區發展上,優先發展工業化與經濟發展程度較之沿海低許多的內地;在產業發展上,優先發展基礎更差的重工業;在收入分配上,有意識抑強扶弱。中國預算制度中一個重要而一貫的特點是,富裕的、工業發達的省份在其收入中能留用的份額遠比貧窮、落后的省份為低。很顯然,這種均衡發展戰略在造就社會公平方面非常有利,它縮小了因經濟發展差距自然導致的收入分配差距,而且的確消除了極端貧困。

但這種均衡發展戰略肯定妨礙了經濟效率。首先,它忽略了地區、產業與人群的要素稟賦不同,排除了經濟發展自主權。同時,“削峰填谷”辦法,實際上可能對要素及其投入生產的積極性提供了一種“負激勵”:因為要素投入及效率越高的經濟主體,其邊際所得越低;反之則越高。這會鼓勵經濟主體進行“分配性努力”而非“生產性努力”。

(三)分配政策

中國經濟轉型前的分配政策在農村與城市是有差異的。在農村,是以生產隊為單位的分配制度。即在生產隊內部實行統一的憑所得工分抵口糧后計賬的制度。在城市,企業利潤完全上交,無論在哪個企業或行業工作,都是中央統一確定的級別工資制。至1978年經濟轉型前,工資之外收入基本沒有。

在社會公平方面,一方面,這樣的分配制度保障了城市收入分配平等,也保障了農村生產隊作為社區分配平等。但另一方面,由于農村生產隊之間無論在集體土地占有、生產效率、勞動參與率方面程度差別很大,因此,以生產隊為單位的分配,造成了農村內部一定的收入差距。不過,這種差距仍然很小。

在經濟效率方面,這種分配政策同樣不利于經濟增長。生產隊的集中分配,并且按統一劃分的工分等級分配,使得干多干少一個樣;企業利潤完全上交,城市職工工資一律按等級發放,也忽視了行業、企業、職工之間勞動在質與量上的差異。總體上看,這都是一種“低激勵”安排。盡管如前所述,“低激勵”制度安排適合團隊生產,與“私人企業”單純靠外在壓力與監督來迫使工人提高勞動效率相比較,集體與國有企業當然未降低勞動力的積極性,但卻完全有賴于勞動力自身投入生產的積極性,而缺乏外在約束機制。于是生產隊與企業內部產生“搭便車”與“磨洋工”現象也的確存在。

(四)社會保障與公共服務

中國經濟轉型前的社會保障網是相當完善的。在城市,社會保障網覆蓋了全體城市居民,他們占了總人口的30%;人們在就業、養老、醫療方面沒有任何后顧之憂。在農村,一方面,幾千年延續下來的家庭內部養老傳統得以維持,同時五保戶制度保障了孤寡老人的生活。盡管醫療水平較低,但農村合作醫療制度使農民能夠看得起病,同時,公社一級如果不能處理的病人,縣一級醫院予以免費治療。社會保障網的完善同時還得益于低成本運作的公共服務體系。經濟轉型之前,中國政府在公共衛生、消滅流行性疾病方面成績十分出色,但成本卻不高。這一方面得益于在農村廣泛采用傳統醫學以及赤腳醫生制度,另一方面得益于強調人人參與的類似“愛國衛生運動”等基本環境衛生要求。中國政府在教育方面的成本也很低。當時的百姓從來不會考慮因為經濟困難而讓孩子上不起學的可能性。

在我們進行課題調查過程中,老職工與老農民最懷念的就是計劃經濟時代的社會保障網絡。當然,從搖籃到墳墓的社會主義福利政策,也曾被認為是造成經濟效率低下的一個原因。從某種意義上講,在社會福利與生產性投資之間的確存在一種替代。

四、可供借鑒的經驗與教訓

中國制度轉型前保障社會公平的種種手段是行之有效的,然而的確又在一定程度上妨礙了經濟效率。如何作到在社會公平與經濟效率之間尋求平衡,通過上述分析我們應該吸取以下經驗與教訓:

首先,在社會公平與經濟效率之間尋求平衡的經濟體制,需要國家有對社會尤其是對經濟生活的強大的控制能力,需要有足夠的資源與財力落實社會公平目標;但另外一方面,國家對社會與經濟生活的控制又不能采取傳統的計劃經濟手段,否則會妨礙經濟增長效率。

其次,在社會公平與經濟效率之間尋求平衡的發展戰略,還是需要國家堅持消除極端貧困的責任、能力及控制,但與此同時,單純的“削峰填谷”辦法已經不適合。

再次,在社會公平與經濟效率之間尋求平衡的分配政策,應該定位為“中位激勵”,即既不能過分拉大行業、企業及人群之間收入差距;又不能使得要素投入及努力與邊際所得呈現負相關關系。

最后,在社會公平與經濟效率之間尋求平衡的社會保障制度方面,轉型前中國的經驗是最值得借鑒的。一個健全的社會保障網不僅僅是社會主義制度的專利,而且已成為所有文明國家共同的做法。正如薩繆爾森說過的(1999,P48),“文明國家現在規定,兒童不應因其父母的經濟狀況而忍受饑餓;窮人不應當因沒有足夠的錢支付必要的醫療費用而死去;老年人應有最低水平以上的收入安度余生。”因此,學習轉型前做法,重新建立一個較為健全的社會保障網仍然是需要的,而且,如何負擔得起這樣一個社會保障網,轉型期的低成本做法也是值得繼續學習的。

改革開放30年過去了,與轉型前相比較,中國經濟增長的確空前提速,但與此同時,中國社會公平狀況出現了不斷惡化的趨勢。至2003年,按基尼系數從低到高排序,中國在120個國家和地區中排到第85位,已經與后面35個社會分化非常嚴重的國家的水平相接近,而在最后的35個國家中,有 32個是拉美和非洲國家。中國的基尼系數在過去27年間擴大了40%。世界銀行結論認為,“中國制度轉型造成的貧富鴻溝在世界上是十分驚人的,中國的整體不平等是所有有資料國家中惡化最快的”。

正因此,從宏觀上看,如果說前30年中國在處理經濟效率與社會公平方面存在偏頗,那么,后30年的轉型也沒有能夠從根本上解決好經濟效率與社會公平方面的矛盾。所以,我們客觀地回顧與分析轉型前中國社會的經濟效率與社會公平,并從中認真吸取相關經驗與教訓,無疑有利于我們未來更好地處理好效率與公平二者之前的關系并進一步推進改革。

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On Pre-Reform Efficiency and Equality in China

Lu Zhoulai

(Modern China (Bei Jing) Stratagem and Policy Research Institute,Beijing100091,China)

Abstract: Before the age of reform and opening, economic efficiency of China was declining indeed. But even if considering the existent of equalitalism and privilege, China society was relatively equity .The reason for these were economy system, development stratagem distribute policy and social security arrangement. On the background of that we can not solve the conflict between efficiency and equity at all after reform and opening, We should learn much from what we had done before the age of reform and opening.

Key words: Economic efficiency Social equity Planned economy Market economy

(收稿日期: 2009-07-05責任編輯: 垠喜)