我國水利工程投資運行市場化改革的探討

張冬青

水利是國民經濟的基礎設施和基礎產業,水利工程是抗御水旱災害、保障水資源供給和改善水環境的重要物質基礎。水利工程按照其社會屬性一般分為三類:純公益性、準公益性和經營性水利工程。我國大多數水利工程為純公益性水利工程,是指僅僅具有社會服務和管理功能,提供的是社會效益的水利工程,如防洪工程、排澇工程、水污染防治工程等,這類工程不能通過市場經營得到直接的經濟回報。隨著社會主義市場經濟體制改革的深化和社會經濟的快速發展,我國現行的水利工程管理模式已不能適應新形勢的要求。水利工程管理方面存在的體制不順、機制不活、經費短缺、人員臃腫、管理粗放等問題日趨突出,導致了大量水利工程老化失修、積病成險、效益衰減,不僅影響著水利工程的安全運行和效益正常發揮,也給國民經濟的穩定增長和人民生命財產的安全帶來極大的隱患。因此,加強我國水利工程市場化改革符合當前國務院對水利工程管理體制改革工作的要求,對確保水利工程安全運行,充分發揮水利工程效益,確保國有資產保值增值具有十分重要的意義。

一、當前我國水利工程投資運行的特點

1.提供公共服務。

通過修建堤防等防洪工程,能夠使防洪保護區的人們免遭洪澇災害,存在很強的外部效應,可以維護經濟社會的穩定發展,體現了公共服務的特征,滿足了公眾安全保護的需要。

2.不具有消費排他性。

這類水利工程所帶來的益處不可分割地散布到整個影響區域,受益區的任何個體享受防洪保護的同時,不影響他人的收益,也就是說,每個受益者能獲得相同的效應、互不干擾。

3.非價格性。

由于公共品性項目的非競爭性和外部性,價格機制在純公益性水利工程項目的需求與供給方面無效。同時這類工程由于沒有直接的經濟效益,投資規模又較大,且由于災情的隨機性,使得減災效益具有不確定性,本身財務效益沒有或很小,很難有投資者修建這類工程,只能由政府來投資修建、運行管理。

二、我國水利工程投資運行市場化改革的措施

水利是國民經濟和社會發展的重要基礎設施,水利的發展直接關系到社會的穩定、經濟的繁榮、國家的進步。現行水利工程管理體制是長期以來在傳統計劃經濟體制下形成的,隨著社會主義市場經濟體制的建立和完善,弊端日益明顯地暴露出來,已經不適應社會主義市場經濟體制和經濟社會發展的要求,必須進行改革,通過改革促進發展。其具體措施如下。

1.堅定改革原則。

(1)保證水資源的有效配置和可持續利用原則。我國水資源貧乏,實現水資源的優化配置,提高水資源利用效率是社會經濟長期健康發展的基本條件。所以,我國公益性水利工程管理體制必須保證水資源的有效配置和可持續利用。(2)社會效益與經濟效益兼顧原則。我國水利工程是國民經濟和社會發展的重要基礎,其管理體制必須保證公益性水利工程兼顧社會效益與經濟效益。其管理體制一方面要追求工程社會效益的實現,保障社會、經濟發展對防洪保障、水資源供給的需求,另一方面,又必須著眼于工程管理單位本身的良性運行和可持續發展,在盈利性與公益性之間尋求平衡點。

2.明確管理權責。

水利行政主管部門對各類水利工程負有行業管理責任,負責監督檢查水利工程的管理養護和安全運行,對其直接管理的水利工程負有監督資金使用和資產管理責任。各級水利行政主管部門要按照政企分開、政事分開的原則,轉變職能,改善管理方式,提高管理水平。投資運行企業具體負責水利工程的管理、運行和維護,保證工程安全和發揮效益。投資運行企業管理的水利工程出現安全事故的,要依法追究企業主管部門、水管單位和當地政府負責人的責任。

3.建立耗費補償制。

《國務院關于投資體制改革的決定》對公共設施投資管理體制改革提出了相應要求。政府投資主要用于關系國家安全和市場且能有效配置資源的經濟和社會領域:包括加強公益性和公共基礎設施建設,保護和改善生態環境,促進欠發達地區的經濟和社會發展,推進科技進步和高新技術產業化。從水利工程的作用、功能看,是典型的純公共服務產品,水利工程的管理、運行費用補償完全應該由政府予以支付,政府應該建立水利工程耗費補償制度,保障純水利工程安全運行。

4.積極推行管養分離。

在對水利工程科學定崗和核定管理人員編制基礎上,將水利工程維修養護業務和養護人員從投資運行主體中剝離出來,獨立或聯合組建專業化的養護企業,以后逐漸通過招標方式擇優確定維修養護企業。為確保水利工程管養分離的順利實施,各級財政部門應保證經核定的水利工程維修養護資金足額到位;國務院水行政主管部門要盡快制定水利工程維修養護企業的資質標準;各級政府和水行政主管部門及有關部門應當努力創造條件,培育維修養護市場主體,規范維修養護市場環境。(作者單位:魚臺縣水利局)