合作是地方政府與公民社區間關系發展的基石

朱志松

[摘要]當代的治理本質上是地方的治理。治理環境的變化促使地方政府的角色必須重新定位。公民社區的出現和發展，更加明確了這一目標。地方政府與公民社區之間要想解決它們面臨的各種難題，就必須進行合作，共同提供公共服務，這是現代地方治理的發展方向。同時，合作對地方政府和公民社區提出了更高的要求。

[關鍵詞]合作；地方政府；公民社區

[中圖分類號]D630.9

[文獻標識碼]A

[文章編號]1672-2426(2009)08-0048-02

從20世紀80年代初開始，地方治理運動逐漸在世界上大多數國家展開。這是在世界各國受到經濟全球化沖擊，分權化改革、市場化推進的背景下，政府組織為有效回應社會環境的變化和面臨的危機、挑戰而選擇的一條新型發展道路。地方治理運動的發展促進了地方政府角色的轉變和職能的調整，也促進了公民社區的發展和日趨成熟，從而使得地方政府與社區之間在地方經濟與社會的發展過程中關系越來越密切、越來越復雜。這是因為“治理本質上是地方性的，地方治理是最貼近社會和公民的生活、直接向公民提供公共服務、與公民日常生活最密切相關的治理層次”。在這樣的背景下，怎樣處理好社區與地方政府之間的關系，發揮社區的天然優勢，實現社區公民的權利，搞好社區建設，是每個社區都面臨的問題。

一、地方政府的角色定位與轉變

對于地方政府的概念，一種觀點認為，地方政府是位于中央政府與中間政府(州、地區、省政府等)之下的最低一級的政府體系或是中間政府的分支機構，而另一種觀點則將其視為中央政府的分支機構或除中央政府以外的各級政府。這兩種觀點對地方政府的定義均定位在與中央政府相對應的、且位于其層級以下的政府或政府機構。在這里，為了更明確地界定和使用地方政府這一概念，有學者把地方政府定義為：一個國家出于政治、經濟、社會的管理需要而在某一地區設置的具有壟斷性地位的管理組織。這在一定意義上更具有概括性。

當今地方政府面臨著經濟全球化、社會可持續發展、公民對公共服務要求不斷提高的壓力。為了適應地方上內外環境變化的要求，化解來自各方的壓力，地方政府應圍繞著如何適應社會新環境下的角色和職能變化，服務于政治發展、經濟發展、文化發展、社會發展與自身創建服務型地方政府的需要，促進地方政府的創新，提高地方利用資源的能力，增強地方政府管理公共事務的效能，就成為不容回避的政府改革的使命與任務。同時，地方政府還必須致力于地方經濟發展、分權化政策的實施、地方公共服務水準提高、資源有效分配、公共問題解決、公民參與和政治穩定等目標的實現。

在地方，最大的社會變化就是公民社區的快速發展。公民社區的發展打破了以往地方政府進行地方治理的傳統，以往的治理模式已經不能適應時代發展的要求。因此，地方政府不得不重新審視它在地方治理中的角色。這種突出的變化把地方政府吸引到更加關注公民社區、更加關注社區內的公民上來。從而地方政府也由地方政府主導型的角色轉變為地方政府與公民社區共同治理型的角色，以適應公民社區建設與發展的根本要求。

二、公民社區的功能定位

社區這一概念有多種定義。具有代表性的是美國學者羅吉斯和伯德格在《農村社會變遷》一書的定義，社區是一個群體，它由彼此聯系、具有共同利益或紐帶、具有共同地域的一群人組成，其成員之間的關系是建立在地域基礎之上的。這一定義強調共同的利益、地域、群體。從社區的諸多定義來看，基本上都是從社會學意義上、地域意義上或人口學意義上來界定社區的。這些定義只是賦予社區這一概念一種最基本的內涵，并未涉及到它的高層次的意義。社區的高層次的涵義應該是治理意義上的社區，因為社區不僅僅是人們的居住地、生產和生活的場所，而且它還要依靠良好的社區治理來提升人們生活的品質，更好地實現人們的公民權利，使社區處于有序的發展狀態。

公民社區功能應定位在：一是根據社區成員的實際需要而提供公共服務，這種公共服務應作為地方政府提供的公共服務的一種有益的補充；二是為了維護公民利益而作為公民利益的代表參與或監督政府尤其是地方政府的公共政策；三是基于公共管理需要而對社區公民和公民組織進行的組織與管理；四是促進社區公民熱心參與社區治理與發展，進一步提高社區人們的生活質量和文明程度，擴大社區民主，維護社會政治穩定，促進經濟和社會的協調發展；五是與地方政府處理好關系，積極與地方政府合作，為社區提供優質、高效的公共服務，營造良好的社區治理與發展的環境。

三、地方政府與公民社區間的合作關系

地方政府和公民社區之間合作是因為共同的公共利益與共同的公共責任所致，并且兩者的合作有著現實的契合點，那就是公共服務的提供。公共服務是以公民社區為中心的，地方政府為公民社區提供公共服務，公民社區為社區內的公民提供公共服務。這就要求地方政府與公民社區之間在公共服務的提供上，必須加強合作，這樣既可以全方位提供公共服務，又可以避免公共服務的重復提供；既可以提高公共服務的質量，又可以降低公共服務提供的成本。

地方政府與公民社區之間的合作是非零和的，兩者之間應建立起互動與合作的關系以達到雙贏目標。地方政府與公民社區的這種互動與合作關系意味著，一方面，對于地方政府而言，要體現在對地方上全局性的社會事務和公益事業的組織管理上，體現在地方政策的制定上，體現在對社會組織管理上，體現在對公民社區的管理、協調和監督控制上；另一方面，對于公民社區而言，要體現在對社區內部的、具體的公共事務和公益事業的組織管理上，體現在依法自我管理、自我教育、自我服務上，體現在對社區內的公民和公民組織的關切上，體現在對地方政府處理公共事務的配合上。

謀求公民社區的良好發展是地方政府長期的目標，也是公民社區自身的根本要求。事實上，只有公民社區得到了有效的發展，才能促進地方政府治理目標的實現，同時，公民社區公共事務的開展也能夠彌補地方政府行政機制運行的內在缺陷。地方政府與公民社區之間的合作是實現雙贏、多贏的基本途徑，選擇合作模式正是對日益強大的社區公民和公民組織的回應，也是最具活力和效力的社會選擇與時代訴求的結果，更是開展地方治理運動的最佳促動形式。

四、地方政府與公民社區的合作要求

當今的社會發展日益復雜，全球化浪潮席卷所有國家，各國的分權化改革逐步地進行和完善，市場經濟已經成為世界上絕大多數國家經濟發展的主流，這對地方政府與公民社區之間的合作提出了更高的要求。地方政府與公民社

區間的這種合作關系要求它們之間必須密切配合，共同努力。這種合作必須建立在民主與法治的基礎上，以圍繞公共服務的提供為基本切入點，以對社區公民負責任和社區公民權的實現為前提，以形成能夠產生雙向互動的、有效的合作機制為目標。

1對地方政府的要求

首先，地方政府應以增強其自身的管理能力和強化管理責任為自身改革目標，以提供優質高效的公共服務為根本宗旨，以協調、解決涉及公民社區的特定公共問題作為基本工作內容，以協調、化解公民社區間的矛盾和沖突為解決問題的根本手段。同時也應關注社區公民的利益和需要，正如珍妮特·v·登哈特和羅伯特·B·登哈特夫婦所說，“地方政府應該鼓勵社區公民關注更大的社區，鼓勵公民致力于超越短期利益的事情并且愿意為自己鄰里和社區中所發生的事情承擔個人的責任。”

其次，地方政府對公民社區的管理，應打破以往的行政全能主義的傾向，體現公民社區的內在價值及其社會地位，為營造現代意義上的公民社區新型管理體制奠定堅實的基礎。地方政府應賦予公民社區一定的創新空間和適度的權力，但這絕不是說，地方政府對公民社區的建設與發展可以完全放手，而是要進一步在公民社區中發揮重要的作用，科學地推進公民社區的建設和發展，因為它不但是公民社區建設與發展不斷前進的推動者和維護者，而且還要承擔著相應的責任。

第三，把地方政府與公民社區有效地整合進地方治理結構中，地方政府應始終牢記在地方治理結構中的特殊地位。在依法、民主的基礎上與公民社區建立彼此協商和合作的關系。一方面，要明確地方政府對地方公共事務的社會與道德責任的約束，形成地方政府與公民社區間共同愿景；另一方面，還必須建立地方合作治理制度化的規則，其中包括在治理結構下的分權和利益分配機制，建立地方政府與公民社區之間的平等對話和沖突解決機制。而這一解決機制又可以通過促進公民社區良好發展來實現，因為“一個健康社區的存在本身就是消除沖突的一種工具”。

2對公民社區的要求

第一，公民社區建立的基礎是關懷、信任和協作。公民社區是由社區內的公民和公民組織組成的，公民之間、公民組織之間及其相互之間應建立起一種和諧的關系，形成一種融洽的氣氛，使他們在社區中有家的感覺。現在，社區中流行的一句口號是“社區是我家，建設靠大家”，這也是公民社區精神的真實寫照。它需要通過一個強有力的有效溝通和沖突解決系統的結合。公民社區要增強他們之間的互動性，為他們進行交流和平等對話提供一個平臺。這不僅僅是公民社區建設和發展的本質，也是公民社區民主的本質。

第二，作為地方政府轄區內的一個組成部分，公民社區應制定科學、合理的社區規劃來推動社區的建設和發展。所謂的社區規劃是關于一定時期內社區發展的目標、社區發展的框架、社區發展的主要項目等的總體性計劃及其決策過程。在制定公民社區發展規劃時，必須以科學發展觀為指導，從社區的實際出發，切實做到與國家和地方的經濟社會發展計劃相適應，與社區自身的經濟社會發展狀況相適應，致力于公民社區的可持續發展。那么，對于公民社區規劃來說，就必須以公民為本位，更應以社區內的公民與公民組織的健康發展為前提。這樣做有助于提高公民社區發展的自主性與能動性，有助于優化社區結構及其功能，有助于協調社區內外關系和資源整合，有助于增強公民的社區歸屬感和社區認同感，有助于促進社區公民的參與數量和質量，有助于促使普通意義上的或傳統意義的社區向真正的公民社區的轉變。

第三，公民社區要為社區公民和公民組織參與各種社會事務、實現不同社會價值和公民權利提供便利的場所，要為社區公民的生活質量的提高、公民的社會化的實現以及公民的社會福利、社會保障與社會安全等提供可靠的社會支持。公民社區存在和發展的一個重要的目的，就是要讓社區居民逐漸獲得真正意義上的公民身份，使他們明白應該如何成為社區的一員，如何參與公共生活。他們參與的目的是為了自身的利益而參與，為了影響那些決定他們生活質量的決策而參與，為了公民社區的發展而參與。

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責任編輯侯琦