當前地方稅改革存在的問題及完善對策

周　莉　張　超

◆ 中圖分類號：F810.422 文獻標識碼：A

內容摘要：我國分稅制運行以來，在財力逐步向中央集中的同時，地方稅在地方財政收入、全部稅收收入及地方可用財力中比重不高且總體呈下降態勢，這使得地方政府對中央補助依賴程度較高，不利于穩定中央與地方的財政關系。本文從地方政府的視角出發，認為應在劃分財權財力的基礎上，從合理劃分稅權、優化稅制結構方面進行下一步地方稅改革。

關鍵詞：地方稅 劃分稅權 優化結構拓展稅源

地方稅是地方財政收入的主要來源。建國以來，我國的財政體制先后經歷了統收統支、分類分成、財政包干和分稅制四個階段，在前三個階段，都不存在真正意義的地方稅體系。1994年的分稅制改革，初步建立了地方稅收體系及制度，并歷經所得稅分享、農村稅費改革、出口退稅等一系列的政策調整而日趨完善。現行地方稅體系覆蓋流轉稅、所得稅、行為稅和財產稅類的稅種，涉及三大產業的各個領域，征收遍布城鄉各個角落。運行多年來，對促進社會主義市場經濟的發展，調動地方各級部門的積極性，推動地方經濟持續、健康、快速發展發揮了積極作用。

地方稅收入規模及其衡量

本文所研究的地方稅是指在現行體制下，屬于地方財政收入的稅收收入，包括由地方稅務機關征收的工商稅收、農業稅及國稅返還部分。由于各國經濟發展水平、政府事權范圍和財政體制等因素的差異，因此，地方稅收入規模也區別明顯。但普遍認可的用以衡量一國地方稅收入規模的主要有四個指標，即地方稅收入占GDP的比重，占全國稅收總額的比重，占地方財政收入的比重，占地方財政支出的比重。按照這一標準，1994-2007年我國地方稅收入規模及其相關比重見表1。

1995-2007年，地方稅收從2833億元增長到19252億元，增長6.8倍，年均增長15.88%。從地方稅收入占全國稅收總額的比重來看，1995-2007年，從47.42%下降到38.93%，平均44.36%，總體呈下降趨勢，地方政府在政府支配的全部收入中所占比重不足一半，且逐年降低。

從地方稅收入占地方財政收入的比重來看，1995-2007年，從94.88%下降到81.67%，低于全國稅收收入占財政收入的比重，而且在平均數之下還掩蓋著巨大的個體差異。經濟欠發達地區多是農業大省，工業中資源開采及加工占較大比重，產業結構層次低，地方稅的稅源有限，比例可能更低，如新疆1994-2007年該比重不足80%，個別年份甚至在75%以下，由于地方稅的財政功能弱化，地方政府會努力尋求非稅收入，一些地方的非稅收收入比重甚至超過20%以上。

地方稅收入占地方財政支出的比重反映地方稅對地方可用財力的保障程度，1995-2007年，我國該比重從58.67%下降到50.22%，平均53.43%。對于這個比重多大合適，目前國際上還沒有一個一致認可的界定，我國有相當多學者認為，依據我國實際，要保證中央宏觀調控能力，該比重一般應不低于50%左右為佳。地方稅的保障程度低，就意味著地方政府將越來越依賴中央補助（轉移支付），在制度不規范的條件下，中央與地方的財政關系將變得不穩定，帶有博弈的性質。

地方稅收入占GDP的比重反映的是經濟增長所產生的“財富蛋糕”中，地方政府可支配部分，1995-2007年，我國該比重從4.66%上升到7.72%，呈逐年增長趨勢，13年間僅上升3.06個百分點，而同期我國全口徑稅收收入占GDP比重從10.52%上升到19.82%，顯然新增財富中的較大份額被中央政府占有。從該比重的橫向比較來看，實行分稅制的國家基本都維持在7%以上。

從地方政府視角看地方稅的局限性

1994年實施的分稅制財政體制改革通過劃分中央與地方的財權、事權關系，有效促進了“兩個比重”的提高，增強了中央財政的宏觀調控能力，初步構建了社會主義市場經濟體制的政府間財政關系的基本框架，并依據“存量不動，增量調整”的方針，通過漸進式改革擴大中央財政收入的增量，使得中央財政收入所占比重從1993年的22%提高到2007年的55.7%，實現了其預期改革目標。

分稅制后，財力逐步向中央集中，事權向下分散，地方財政收入所占比重相應下降，隨著全口徑財政收入的增長以及占GDP比重的上升，財政收入的增量部分較多的歸中央所有，地方財政收入所占比重增長較為緩慢，地方稅收入對地方財力的支撐能力降低，對中央的轉移支付的依賴程度上升，影響到地方政府提供公共產品和服務的數量、質量以及穩定性，這種變化不利于調動地方的積極性，也擾亂了地方正常的經濟秩序。同時地方稅的規模小，維持不了政府正常運轉，為了緩解支出的壓力，地方政府不得不尋求稅收以外的收費和基金獲取非稅收入，也更熱衷于制度外的游說和疏通關系，謀求制度外收入的動機增強，這種帶有博弈性質的中央與地方財政關系，不利于規范公共財政制度。

分稅制改革通過劃分地方稅種，組建地方稅務管理機構，初步奠定了我國以間接稅（營業稅、城建稅、資源稅等）和直接稅（如地方企業所得稅、個人所得稅等）并重的地方稅收體系基礎，具有發展中國家地方稅制的顯著特點。但這次改革只是一個雛形，稅種具有明顯的地方性和過渡性。中央稅系的主體稅種一步到位，地方稅系卻未能按照分稅制的事權要求劃分財力，只是將原來便于地方管理的小稅種以及營業稅中的部分行業（稅目）劃給了地方。在稅制體系建設方面，國家主要強調中央稅體系的完善，而忽視了地方稅體系的建設，地方稅體系建設明顯滯后于中央稅體系，影響國家稅收體系的完善和總體功能的發揮。

從地方政府視角看地方稅的完善

當前我國面臨的國內外政治經濟形勢發生重大變化，新一輪財稅改革的思路已明確，就是要在保持分稅制財政體制基本穩定的前提下，圍繞推進基本公共服務均等化和主體功能區建設，健全中央和地方財力與事權相匹配的體制，地方稅及其制度建設將成為新一輪財稅改革的重點，建立健全規范、完善、相對獨立的地方稅體系的實質是要在中央與地方之間適度的“分權”與“分利”（利益），是正確處理中央與地方財政分配關系的重要前提，也是進一步深化和完善稅制改革、建設適合中國國情的社會主義公共財政的當務之急。

（一）以事權劃分財權財力，實現按稅種劃分收入

首先，按公共財政體系的要求界定各級政府的職能范圍，以憲法或財政基本法的形式明確規定中央與地方政府的事權和支出責任，并以事權的大小相匹配確定各級政府的財權和財力，這是完善的市場經濟國家的普遍做法。事權的劃分應依據“比較優勢”原則，凡是地方政府具有比較優勢的事權項目，原則上劃歸地方，否則應劃歸中央。在合理劃分中央與地方財權與事權的基礎上，實現按稅種劃分收入，這是完善的地方稅的基礎。

（二）合理劃分稅權，賦予地方適度的稅收立法權

稅權的核心是稅收立法權，還包括征收管理權、政策調整權。國際上，通常有三種稅收管理模式：即中央集權型（如法國、英國等）、地方分權型（如美國、德國等）和中央地方兼顧型（如日本、澳大利亞等）。在我國向市場經濟邁進的關鍵時期，需要創造公平競爭的稅收環境，但也看到我國經濟發展不平衡、地區之間財政能力和財源亦有很大差別，因此賦予地方適度的稅權是必要的，即稅權在中央與地方之間“適度集中，相對分散”，它有利于促進地方因地制宜采取某些稅收政策和措施，挖掘稅收潛力，改善財政狀況。因此，選擇“中央與地方兼顧型”的模式，一方面有助于加強中央對國民經濟的宏觀調控力度，充分調動地方發展經濟的積極性，因地制宜地發揮地方的自身優勢，另一方面地方稅稅源分散、收入隱蔽、難于征管，適度下放征管權也有利于降低征稅成本。

具體來說，稅權可在中央和地方之間做如下分配：

共享稅及地方稅主體稅種，應由全國人大或人大常委會立法，國務院頒布實施細則，全國統一執行，如增值稅、營業稅等。全國統一征收的地方稅種，應由全國人大常委會立法，授權財政部制定實施細則，在一定范圍內將征管權和部分政策調整權下放給地方，地方政府只能在規定的權限內實施，不得超越，如個人所得稅、城建稅、資源稅等。在全國范圍內統一征收的、但對宏觀影響較小或地方特色顯著的稅種，由中央制定基本法，實施細則的制定權、政策解釋權與征收管理權完全賦予地方，如車船稅、印花稅、房產稅等。非全國統一開征的地方稅種，稅權完全下放。另外，地方還可結合當地經濟資源和社會發展狀況，決定單獨開征區域范圍內的某些稅種，報經中央批準。

（三）合理設置稅種，優化地方稅的稅制結構

關鍵是解決地方稅的主體稅種問題。分稅制運作比較規范的國家，各級政府都有自己的主體稅種作為本級政府收入的主要來源。我國目前的分稅制雖然劃歸地方的稅種不少，但規模不大，主體稅種不明確，因此，優化地方稅制的結構必須從以下幾點著手：

鞏固營業稅的主體稅種地位，完善營業稅的政策和立法，穩定作為地方財政收入的營業稅稅基，對增值稅擴圍導致的營業稅減少可以考慮提高增值稅地方分成比例或專項轉移支付解決。

考慮把土地、財產稅收作為地方稅的主體稅種。在財產的保有、轉讓、收益環節合理設置財產稅種，通過合并、規范現有的財產稅種，建立起多環節征稅，作用互補，自成體系的財產稅體系。

完善現行地方稅收稅種的制度。改變城建稅附加稅地位，擴大稅基，將作為獨立稅種征收，以生產經營收入為計稅依據；擴大資源稅的征稅范圍，改從量計征為從價與從量相結合的計征方式，促進資源合理利用，這有助于促進西部資源優勢轉化為財政優勢；完善城鎮土地社會稅、車船稅制度，提高稅額，改進計稅依據，并在時機適當時開征社會保障稅或遺產與贈與稅。

（四）拓展地方稅稅源，加強稅收管理

經濟是稅收的基礎，無論是中央稅還是地方稅都要以經濟的不斷增長為源泉。在分稅制下，不同的經濟增長結構將帶來不同的稅收增長結構。產業結構不僅決定了企業該繳納哪種稅，而且影響企業特定稅種的稅率高低。一產、二產、三產之間交納的稅種不同，同一產業內部不僅稅種不同，同一稅種的稅率也會不同。

適應分稅制體制改革的趨勢，調整和優化經濟結構和產業結構，積極努力拓展稅源是地方稅收穩定增長的基礎。具體地做法如下：

一是要發展以第三產業龍頭的產業新格局，在產業規劃、政策導向和投資決策等各方面向第三產業傾斜。二是規范地方政府的收費行為，收費項目和收費規模的日益膨脹，從本質上說是不符合市場經濟要求的非規范行為，對具有稅收性質的收費在時機適當時改為征稅，收入仍歸地方并由地方管理。

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作者簡介：

周莉（1967—），女，新疆財經大學公共經濟與管理學院，副教授，研究領域：財稅理論。

張超（1983-），男，新疆財經大學公共經濟與管理學院研究生，研究方向：財稅理論。