政府在農村信息化建設中的角色定位與問題分析

何建洪

◆ 中圖分類號：F320.1 文獻標識碼：A

內容摘要：農村信息化包括了信息資源的開發利用、信息設施建設、信息需求者和信息服務提供者之間關系的構建和協調，具有很強的公共物品性質，因此農村信息化建設不能單純依靠市場的力量來推動，而且需要政府一定程度的干預。事實證明，政府的準確定位及制度資源的供給是農村信息化建設能否取得成功的關鍵因素。

關鍵詞：農村信息化政府角色

農村信息化是當前我國經濟建設中一個重要的政策目標，是推進新農村建設、城鄉統籌發展、改變傳統的城鄉二元經濟結構的重要手段，因此受到了社會各個層面的關注。有相當多的研究人員從不同的角度和層次對農村信息化的問題進行了研究，這些研究對農村信息化的內涵與內容體系進行梳理，結合我國農業和農村實際及信息化發展的實踐，對農村信息化的概念、內容等做出分析，并以此為基礎提出促進農村信息化發展的改革建議。

進而，從理論上對農業信息資源的概念以及農業信息資源配置的影響因素進行探討，在從時間、數量和空間等方面解析我國農業信息資源配置現狀，認為加強政府的主導作用是對農業信息資源進行有效配置的重要手段。也有的研究強調農村信息化過程中政府與市場的關系，認為二者并非不可兼得，在農村信息化過程引入政府機制是由市場經濟的特征決定的，政府在農村信息化過程中有效履行基本法律制度建設、財政金融制度創新、產權制度改革、制定農業信息產業發展政策等職能，是避免和克服市場缺陷的必然選擇。

我國的農村信息化有著顯著的公共物品性質，農村信息化內容包括了信息資源的開發利用、信息傳遞的基礎設施建設、信息需求者和信息服務提供者之間關系的構建和協調，它本身就是新農村建設這一政府職能的一部分內容。因此，結合我國農村公共物品供給體制的形成與演變，以及農村公共物品供給中政府與市場的關系劃定等方面的內容對農村信息化問題進行分析，有利于明確政府的角色與職責、厘清政府行為的邏輯和邊界，切實有效地推進農村信息化的發展。

政府在農村信息化過程中的角色定位

（一）促進農村信息化是政府的重要職能

隨著我國經濟社會進入新的發展階段，公共需求也呈全面、快速增長的態勢，政府職能從過去的全面管制型向現代公共服務型轉變，政府提供公共服務的內容與方式也將不斷變化。雖然受信息技術發展水平和人們傳統思維觀念的限制，以往人們并沒有將信息化納入基本公共服務的范疇，但在當前信息化日益成為國民經濟和社會發展的重要組成內容的條件下，提供信息化的相關服務也應被納入政府基本公共服務的范疇。尤其是在社會主義新農村建設過程中，各級黨委和政府更應當將信息化納入農村基本公共服務范疇，將信息化作為統籌城鄉經濟社會發展、落實科學發展觀的基本內容。

從實踐角度看，2007年中央“一號文件”在基礎設施建設部分明確提出要積極推進農業信息化建設，充分利用和整合涉農信息資源，強化面向農村的廣播、電視、電信等信息服務，重點抓好“金農”工程和農業綜合信息服務平臺建設工程，體現出政府將農村信息化納入了基本服務的范疇。各級政府機構遵循這一文件精神推出了大量的直接參與農村信息化建設的措施，將農村信息化的建設作為縮小城鄉數字鴻溝，解決“三農”問題，促進農業生產、農民生活和農村發展的重要手段，而事實上已經將農村信息化當作政府公共服務的內容。

（二）政府是農村信息化建設的組織者和參與者

在農村市場化改革持續推進的情況下，農村信息化的公共物品性質為政府深入地參與信息產品供給、信息資源形成機制改革提供了必要的解釋，同時也對政府參與農村信息化建設的方式、內容提供了約束。具體表現為：第一，彌補市場失靈是政府行為的邊界。在我國當前的農村公共物品供給中，政府的主要職能是彌補市場失靈，而政府彌補市場失靈的重要手段就是供給公共物品。第二，政府應當梳理農村信息化中公共物品供給的層次與體制。農村公共物品可分為純公共物品與準公共物品，純公共物品可以采用計劃性的辦法，由政府直接供給，目前甚至必須采用政府的計劃安排；在準公共物品的供給中，政府的主要角色是制度的提供者，以及競爭過程的監督者。第三，農村公共物品供給的體制創新應該從實際出發。政府參與的方式應當以經濟發展水平和農村居民的需求狀況來確定。尊重各地的地域性和主體性差異，尊重各地地方政府體制創新的積極性。

正是在這樣的邏輯基礎上，農村信息化這一政策目標才成功地調動了不同領域、不同層次的政府機構參與，推進了農村信息化工作的快速發展。例如在通信產業中，雖然產業政策的主要目標在于完善市場體制、促進有效競爭，但對于農村通信市場，原信息產業部制定了“村村通電話工程”，更多地以非市場的方式來推進農業農村信息化。在一系列針對通信企業的強制性的電信普遍服務政策的促進下，2006年全年共有13740個行政村新開通電話，已通電話的行政村比重從2005年底的97.1%上升到98.9%，24個省、自治區、直轄市實現所有行政村通電話，水平顯著提高。政府部門的直接參與對農村信息化建設起到了關鍵作用。

政府在推動農村信息化建設過程中存在的問題

目前我國農村公共物品供給體制仍帶有較強的計劃經濟的特征，公共物品供給制度無法適應農村經濟體制改革和新農村建設的需要，主要表現為：

農村公共物品供給體制的不完善造成了供需的嚴重失衡。受地方政府財政資源和行政主管的執政偏好影響，一些與農業生產和農村生活息息相關的公共物品，如農業基礎設施、農業科技、農村義務教育等供給嚴重不足。而那些與地方政府政績和利得直接相關的非生產性公共物品的供給又嚴重過剩。

強制性的農村公共物品供給未能反映農民的實際需求與偏好。根據錢克明的研究，我國政府對農村公共物品的供給次序按效率排列應當為農業科技支出、農村教育支出、農村基礎設施支出，而實際的供給次序則是農村基礎設施支出、農村教育支出、農業科技支出，農村居民對公共物品的需求沒有得到政府供給的有效響應。

農村公共物品制度外供給成為農民負擔加重和城鄉差距進一步擴大的重要原因。農村公共物品供給制度仍然是計劃經濟條件下形成的城鄉“二元”供給制度的延續，農村公共物品供給存在著制度內供給的缺失問題，基層政府組織的財權與事權不相稱，在公共物品供給中承擔了與其財力不對等的事權責任，因此不得不通過制度外供給的方式向農民轉嫁財政負擔。

從目前的情況看，我國農村公共物品供給中的問題在農村信息化建設過程中也有所體現，具體表現為：

（一）農村信息資源供給不足

農業與農村信息化是一個復雜的系統工程，涉及到眾多行政部門，在當前的農村信息化管理體制下，政府沿用了其它公共物品供給領域中的垂直管理體系。雖然總體上看農村的信息化水平正在不斷提升，但由于垂直系統的橫向業務集成難度越來越大，造成了信息資源以行政、地域、行業等條塊分割的“煙囪”林立現象，致使農業及農村信息資源被人為封鎖、無法共享，大量的涉農信息資源都存在重復建設、利用率低、成本極高的情況。同時，由于信息不對稱，預算不完整性和行政體制改革滯后等問題的困擾，行政機構向農村提供信息資源的過程缺乏有效的監督，政府提供農村信息產品的中間環節較多，公共資金被層層過濾，地區之間、部門之間競相攀比，這些都導致了農村信息資源供給效率低下，供給總量不足。

（二）政府的強制性供給未能改善農村信息化的環境

同農村其它公共物品的政府供給的情況一樣，政府在農村信息化的供給過程中表現出了很強的強制性供給的特征，政府在直接提供信息產品、信息服務時沿襲了傳統的“自上而下”的公共物品供給決策體制，而廣大農民無法表達自己的需求意愿。同時，由于政府對農村公共物品供給中遵循了農村基礎設施支出、農村教育支出、農業科技支出的次序，導致了農村信息化的人才、知識和科技基礎薄弱，未能形成刺激農村信息技術創新和農業科技技術傳導的有利環境，導致了我國農村信息化人才的短缺，農民缺乏農村信息生產、分配、交換和使用的能力，縣、鄉、村等各級政府或組織機構缺乏優秀的農村信息化的管理者、領導者。

（三）基層行政組織缺乏農村信息化的供給能力

雖然農村信息化作為現階段政府工作中重要的宏觀經濟目標得到了充分的強調，農村信息化對于促進農村與農業發展、從根本上解決“三農”問題、加快我國和諧社會建設的重要意義也得到了社會各個層面的認可。但農村信息化目標的實現在很大程度上依賴于縣、鄉行政機構以及村民組織的執行力量，而這種執行力量取決農民的經濟收入和行政組織的財政能力。我國推行的旨在解決農民負擔的農村稅費改革，改善了公共物品制度外供給所誘發的農民負擔不斷加重和三農問題持續惡化的狀況，但由于國家沒有將鄉村公共物品供給納入國家財政資金的預算軌道，使得鄉鎮政府制度外財政收入銳減，削弱了基層行政機構在農村信息化過程中的推動力量。

結論

由于農村信息化具有很強的公共物品性質，因此政府是推動農村信息化建設的主導力量，在推動農村信息化建設的過程中扮演著重要的角色，農村信息化應當被納入到政府為公眾提供公共服務的范疇中來。

從我國農村公共物品供給的實踐經驗和農村信息化發展中存在的種種問題來看，要持續推動農村信息化，切實加快農業及農村的現代化建設，需要進一步加強以下方面的措施：

第一，建立城鄉統籌的公共物品供給制度，加大政府在農村信息化中的投入，充分發揮政府機構在農村信息化基礎建設的主導作用。

第二，在信息內容和信息技術供給中引入社會力量，倡導政府與市場相結合的供給模式。在農村信息化中，信息內容、信息技術具有準公共物品的性質，可通過市場的方式來供給，政府向企業提供必要的補貼，鼓勵民間私人資本的參與。

第三，培育農村信息化真實需求。為了避免強制性供給下農村公共物品供給量的扭曲問題，政府必須改變現有的決策模式，采用由下而上的信息采集方法，培育并獲取農村居民對信息化的真實需求，使農村信息化的政府供給做到有的放矢，減少重復建設和資源耗費。

第四，加強農村信息基礎設施建設，改善農村信息化的外部環境。這就要求各級政府堅持執政為民的思想，轉變決策思路，解決農村公共物品供給中政績偏好與農民需求之間的矛盾，把有限的資源使用到農村信息基礎設施建設、農村信息知識普及、農村信息人才培養等方面上來，為農村信息化的可持續發展打造良好的軟硬件環境。

參考文獻：

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