新農村規劃中公眾參與的研究

秦智廣

摘要：黨的十六屆五中全會提出建設社會主義新農村這一重大歷史任務，各級政策也更加關注到統籌城鄉發展的范疇，特別是村莊規劃，它直接影響廣大農村長遠發展的方向，決定農村能否抓住歷史機遇，改變現狀和命運。

關鍵詞：公眾參與；新農村建設；村莊規劃

1 背景

2005年10月，黨的十六屆五中全會通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》，提出今后五年的八項工作任務，其中第一項就是建設社會主義新農村，提出了“生產發展、生活富裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的20字方針。新實施的《城鄉規劃法》中明確了村莊規劃的編制中專家和公眾的角色，公眾參與度被提到新的高度寫入國家法律。2007年初，廣州市規劃局番禺區分局就如火如荼地組織開展200多條村莊的社會主義新農村規劃編制工作，積極、全面地鋪開新農村規劃和建設。

2 公眾參與的內涵

公眾參與，即指享有政治權力的公民參與到政府制定政策、進行管理的活動中，充分發表意見。參與者包括普通群眾、政府機關、技術部門、非政府組織、科研人員及商業和企業人士等各個領域的人民群眾。公眾參與的目的是要達成社會發展的公平、公正和目標群體受益。

3 社會主義新農村規劃編制工作中遇到的實際問題

在新農村規劃編制工作每個環節中，包括村莊調研、村民座談會、成果公示、意見反饋修改等，都少不了公眾參與。但在實際操作中，部分村莊村委或村民表現出缺乏信任、冷漠、消極，甚至不配合，造成規劃工作開展困難。在轟轟烈烈的新農村建設討論與行動中，聽到的主張和建議多來自于兩個群體：官員和專家。而農民作為新農村建設的主體和最終受益者，卻在這場關乎自己家鄉建設和自身利益的新農村建設中集體“失語”。農民是全面建設新農村的具體參與者和直接受益者，必須充分尊重他們的意愿。鑒于目前村莊規劃工作的這種尷尬情況，積極提倡公眾中弱勢群體的參與，也就是要用各種方法來提高當地農民的參與程度是必須嚴格落實的。

4 公眾參與在新農村規劃中的必要性

目前普遍存在對新農村建設認知水平較低

新農村建設事關全國9億農民的前途與發展，那么農民對新農村建設政言不由衷的知曉情況如何？他們又是如何獲知這一與其自身關系密切的政策信息的？同時，農民對于新農村建設的政策獲知情況是否會影響政策的執行？

農民對新農村建設的知曉情況。據一項關于“農民視角的新農村建設研究”的調查結果顯示：79.2%的農民表示聽說過新農村建設，其中表示對這一政策非常了解的只占3.1%，表示比較了解的只有12.8%，其余84%的農民則表示對新農村建設的內容只是知道一點或不太清楚。這說明：農民對新農村建設的了解趨于表面化、片面化。

不同群體對新農村建設的理解。根據相關調查可以得到以下一些現象：

A、男性對新農村建設的了解程度高于女性；B、30歲以下的年輕農民對新農村建設的知曉程度最低，45歲以上的中老年人對這一政策的了解程度相對較高；C、文化程度越高，對新農村建設的知曉程度越高；D、農村非農業人口對新農村建設的知曉程度較高；E、試點村農村對新農村建設的知曉程度高于非試點村農民。

不同角色對新農村建設的關心問題。有人說新農村建設是上頭熱、媒體熱、學者熱、基層和農民基本不“熱”，農民幾乎是一個旁觀者。但調查發現，地方政府、基層干部以及普通農民都有積極參與新農村建設的熱情和意愿。對新農村建設的關注和思考使他們對新農村建設也有不同程度的憂慮。

縣、鎮級政府的擔擾。建設新農村，政府發揮著關鍵性的作用。而在各級政府中，縣、鎮級政府又擔負著中央和地方的銜接重任，總的來說，主要是對“錢”、“人”和“規劃”的擔擾，也就是缺乏資金、人才問題，規劃政策存在誤區問題等。

村委會的擔擾。村委會是村民自治組織，也是農民群眾奔小康的領頭雁，在新農村建設中現任重大。在調查中發現，農民也比較認同村委會的組織功能。但作為村委會在新農村建設中也感到憂心忡忡，歸結起來有以下幾點：

A、缺少資金，工作不好開展；B、脫離實際，勞民傷財；C、農民思想意識不高，易引發干群新沖突。

農民的擔憂。農民是新農村建設的主體和受益者。然而，目前有的地方開展新農村建設工作不但沒有尊重農民的意愿，維護農民的利益，反而加重了農民的負擔，使農民對新農村建設倍感擔憂。另外，本次調查發現農民對新農村建設的擔憂更具體、更實實在在。歸結起來有以下幾點：

A、缺乏統一規劃。

某農民說：“新農村建設只是口頭形式，沒有具體的規劃設計。新農村到最后還是一種形式，也許搞新農村的人自己也不一定理解該怎么建設新農村。”由此可見，新農村建設一定要根據實際情況，設計讓農民滿意的、切實可行的規劃，否則建設工作根本無法進行。

B、資金不到位或被挪用。

農民普遍擔心國家的資金利用不合理，可能出現逐層流失的情況。上面的撥款、國家的投資，到農民手里所剩無幾，具體有多少？如何利用？農民根本不知道。調查中某村民說：“中央政策是好，但到地方上就變了樣，錢沒有用到刀刃上。還可能會出現被挪用現象。”

C、形象工程、形式主義

基層領導在實施中央政策時，可能出現一些為完成任務而不顧老百姓的需求，盲目地建設，這樣會引發很多問題。大面積不結合實際的搞新農村，有的政策規劃可能會與本地的風俗觀念等沖突，引發矛盾。要預防盲目搞形式主義，只做表面文章，不干實事。

5 政府、村委會、農民在新農村建設中的分工

5.1 總體情況

在一項關于“你認為新農村建設中，政府應怎樣做？村委會應怎樣做？農民應怎樣做”的問卷中，70.2%的農民認為最主要應該靠政府建設新農村，其次14.4%的農民認為主要依靠自己，9.2%的農民認為靠村委會，可見農民普遍認為新農村建設的主要力量源于政府。村干部的回答與村民大體一致，65.2%的人認為依靠政府，21.7%的人認為主要靠村民，僅4.3%的人認為依靠村委會自己。村干部普遍認為新農村建設必須由政府出資，而村民根據自己的能力出工或者出一部分資。

5.2 政府角色——社會保障和教育最急需

無論采取政府完全出資還是政府出一部分農民出一部分的形式，七成以上農民認為政府應該出資建設新農村，不能僅僅停留在口號上。至于資金的路徑，七成以上農民認為應該優先發展“生產發展”和“生活寬裕”兩方面。具體到農業生產方面，農民進一步表示希望從政府得到幫助。生活寬裕方面，農民第一最急需的是希望政府解決孩子學費負擔，第二是醫療保障，其次是就業問題和農產品銷售問題、養老問題、基本生活保障問題。

5.3 村委會的角色——雙刃劍困難重重

六成的農民認為村委會在新農村建設中主要的角色應該是組織農民，進行村級統一規劃但在實踐中村委會的角色并沒有很好地發揮，例如少參與村召開的全體會議，對村委會財務狀況不太了解等。

村委會在農村是一把雙刃劍。一方面它能夠在村級治理中發揮重要作用，帶領全村人致富，另一方面村委會領導班子也可能貪污腐敗，揮霍村集體財產、損害村民利益。村民表示“村委會應積極發揮作用，給予公平、公正的待遇。”

5.4 農民的角色——主體意識缺失

六成的農民認為農民能出工建設新農村，但自家拿不出錢。10%左右的文化程度較高，或中青年人，或家庭條件較寬裕的村民表示愿意在自愿且不損害自己利益的前提下，學技術的同時提高文化素質，并出工、出錢來建設新農村。由此觀之，大部分農民只愿意為新農村建設出工而非真正的“參與”。長及以來的農村建設活動都主要由政府主導，農民已經養成了“等、靠、要”的習慣。因此我們要注意培養農民的主體意識和在與意識。

結語

新農村建設一定要走發動公眾參與的新路子。村莊規劃在很大程度上不同于城市規劃，村莊整治規劃編制歸根到底就是要注重調查研究、發動公眾參與、走群眾路線。

村莊規劃既要遵循節能節地的原則，又要切實地為農民著想，方便他們的生產生活，尊重當地的傳統和文化，讓他們體會到規劃的好處，由消極接受變為主動參與。實際上，最有發言權的還是農民，他們的參與不僅會使編制的規劃更加實用，而且會使規劃順利實施。

參考文獻

[1]《中國青年報》.手冊2007年第1期.《農民看新農村建設中存在的問題》.

[2]葉敬忠.《農民視角的新農村建設》.

[3]章凌志，楊介榜.《村莊規劃可實施性的反思與對策》.