論可持續(xù)發(fā)展視野下的環(huán)境教育立法

姜　明　蔡守秋

摘 要:轉(zhuǎn)變發(fā)展觀、實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略離不開在全社會廣泛、深入地開展環(huán)境教育。環(huán)境教育立法在環(huán)境教育的發(fā)展中起著關(guān)鍵性保障作用,世界上環(huán)境教育卓有成效的國家無一不從法律制度上明確了環(huán)境教育的目的、模式和實施機制。我國環(huán)境教育立法目前已具備了充足的理論依據(jù)和立法依據(jù),應(yīng)借鑒發(fā)達國家尤其是美國在環(huán)境教育立法方面的成功經(jīng)驗,確定政府主導(dǎo)、社會參與的環(huán)境教育模式,著手制定《中華人民共和國環(huán)境教育法》。

關(guān)鍵詞:環(huán)境教育;立法;可持續(xù)發(fā)展

中圖分類號:D922.68 文獻標識碼:A

文章編號:1003—0751(2009)04—0082—04

可持續(xù)發(fā)展理論的產(chǎn)生可以追溯到1972年的斯德哥爾摩聯(lián)合國人類環(huán)境會議,這次會議發(fā)表了廣為人知的《人類環(huán)境宣言》,提出要把環(huán)境保護與發(fā)展作有機銜接,鼓勵更多國家把環(huán)境問題當成政策討論。此后,各國都致力于將新的環(huán)境主義轉(zhuǎn)為政治上更能接受的名詞,這為后來“可持續(xù)發(fā)展”概念的提出打下了重要基礎(chǔ)。斯德哥爾摩會議還有一個重要成果就是提出了“必須對年輕一代和成人進行環(huán)境問題的教育,同時應(yīng)該考慮到對不能享受正當權(quán)益的人進行這方面的教育”的主張,會上聯(lián)合國教科文組織和聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署發(fā)起擬定了國際環(huán)境教育方案,并正式將“環(huán)境教育”的名稱確定下來。這些都極大地增強了環(huán)境教育的國際地位和國際社會對其重要性的認識。1987年,世界環(huán)境與發(fā)展委員會發(fā)表報告《我們共同的未來》,明確提出了“可持續(xù)發(fā)展”理論,這無疑是一盞明燈,照亮了環(huán)境教育的發(fā)展道路。同年,在莫斯科召開了國際環(huán)境教育和培訓(xùn)會議,會議倡議20世紀90年代為國際環(huán)境教育10年。1992年在巴西里約熱內(nèi)盧召開的聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會通過的《21世紀議程》歷史性地指明:教育對于促進可持續(xù)發(fā)展和提高人們解決環(huán)境與發(fā)展問題的能力具有至關(guān)重要的作用。此后,環(huán)境教育由過去人對環(huán)境的單向態(tài)度轉(zhuǎn)為面向可持續(xù)發(fā)展的多維視野,更多地關(guān)注與環(huán)境緊密相聯(lián)的人與人的關(guān)系、集團與集團的關(guān)系、國家與國家的關(guān)系等領(lǐng)域。

以可持續(xù)發(fā)展為主題的環(huán)境教育,其目的在于使人們認識到地球上生命之間的相互依存關(guān)系,認識到人類自身的活動與決策在現(xiàn)在和將來對資源、對當?shù)厣鐓^(qū)、對全球以及對整個環(huán)境所造成的影響,提高人們對各種促進或阻礙可持續(xù)發(fā)展的政治、經(jīng)濟、社會、文化、技術(shù)、環(huán)境等因素的認識,培養(yǎng)人們保護環(huán)境的意識、態(tài)度和價值觀,使人們有效地參與當?shù)亍壹叭虻目沙掷m(xù)發(fā)展,幫助人們?yōu)閯?chuàng)造更平等的、可持續(xù)的未來而努力。

世界上環(huán)境教育卓有成效的國家無一不從法律上明確了環(huán)境教育的制度、模式和實施機制。我國環(huán)境教育雖然起步于20世紀70年代,但發(fā)展30多年來并沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用,環(huán)境教育的基本法律制度還沒有建立起來。本文擬在參照國內(nèi)外先進立法經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,考察我

國環(huán)境教育的立法依據(jù)和理論依據(jù),進而對我國環(huán)境教育立法問題提出合理的意見和建議。

一、國際環(huán)境教育立法概況

1.美國的環(huán)境教育立法

美國是世界上最早開始環(huán)境教育的國家之一,早在1969年就頒布了《國家環(huán)境教育政策法案》,鼓勵官方和民間發(fā)展環(huán)境教育,在此基礎(chǔ)上美國于1970年頒布了世界上第一部《環(huán)境教育法》,以法律的手段促進并保障各級各類教育中環(huán)境教育課程的開設(shè)與發(fā)展。到1990年,美國國會又頒布了《國家環(huán)境教育法》(The National Environment Education Act),該法確定了國家環(huán)境教育的管理機構(gòu)及其職能,規(guī)定環(huán)境保護署設(shè)置環(huán)境教育處(Office of Environment Education),設(shè)定各種專門款項如羅斯福獎金(Theodore Roosevelt Awards)、索羅獎金(Henry David Thoren Awards)、總統(tǒng)環(huán)境青年獎金(President's Environmental Youth Awards)等對環(huán)境教育和環(huán)境保護工作予以支持和獎勵。這部法律的貫徹實施強有力地支撐起美國涉及面廣、影響深、可操作性強的環(huán)境教育體系。

2.日本的環(huán)境教育立法

日本的環(huán)境教育始于20世紀70年代,1988年日本環(huán)境廳頒布了《環(huán)境教育懇談會報告》,明確提出了環(huán)境教育社會化的基本想法和措施。該報告的內(nèi)容包括五個部分:環(huán)境教育的動向;環(huán)境教育的重要性;環(huán)境教育的基本想法;環(huán)境教育的推進方法;關(guān)于環(huán)境教育體系的課題。此后,日本地方政府、自治體陸續(xù)以該報告提出的這些環(huán)境教育政策為基礎(chǔ),制定了適應(yīng)地方特點的環(huán)境教育基本方針和計劃,并落實到環(huán)境教育實踐中。日本1993年的《環(huán)境基本法》第25條“關(guān)于環(huán)保教育與學習等”表明了國家對環(huán)境教育的基本態(tài)度:“為了通過振興環(huán)保教育,充實有關(guān)環(huán)保的宣傳活動,以加深國民對環(huán)境的理解,增進他們從事環(huán)保活動的意欲,國家要采取必要的措施。”在此基礎(chǔ)上,日本于2003年頒布了《增進環(huán)保熱情及推進環(huán)境教育法》,不僅確定了環(huán)境教育的目的、定義及基本理念,而且明確了國家、地方政府各主體的責任和義務(wù),完善了一系列相關(guān)的配套機制。自此,日本環(huán)境教育完全獲得了自己的法律地位和保障。

3.巴西和菲律賓的環(huán)境教育立法

巴西和菲律賓同為發(fā)展中國家,但它們在環(huán)境教育的法制化進程中卻走在了世界前列。巴西在1999年和2002年分別頒布相關(guān)的法律及其實施細則,確定了全國環(huán)境教育政策及其實施辦法,將正規(guī)教育和非正規(guī)教育中的環(huán)境教育都納入了法律保障體系之中。菲律賓在2008年12月通過了《國家環(huán)境意識與環(huán)境教育法》,將環(huán)境教育明文納入了學校課程之中。在環(huán)境教育的內(nèi)容方面,菲律賓將可持續(xù)發(fā)展觀的培養(yǎng)放在相當重要的位置,樹立公民的可持續(xù)發(fā)展觀成為其環(huán)境教育的重要目標之一。

總之,不論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家,它們在多年的環(huán)境教育實踐中,都逐步認識到法律保障對于推動環(huán)境教育目標實現(xiàn)的重要意義。事實證明,這些國家的環(huán)境教育立法實踐的確能為它們未來的環(huán)境教育工作起到很好的保駕護航作用。

二、我國環(huán)境教育立法的理論依據(jù)分析

1.可持續(xù)發(fā)展理論

可持續(xù)發(fā)展(Sustainable Development)理論的提出,是人類對自己文明發(fā)展歷程和生存方式的重新審視和反思。其一經(jīng)提出,就對法學、經(jīng)濟學、哲學、倫理學、政治學、國際關(guān)系學諸學科的發(fā)展產(chǎn)生了深遠的影響,其自身也成為環(huán)境教育立法的指導(dǎo)性理論。可持續(xù)發(fā)展是一種新的價值觀和發(fā)展觀。工業(yè)社會的傳統(tǒng)發(fā)展模式以經(jīng)濟指標作為衡量社會發(fā)展的唯一尺度、片面追求GNP增長,這一模式已經(jīng)使人類面臨著生態(tài)環(huán)境惡化、自然資源日趨短缺的困境。而可持續(xù)發(fā)展的目標是:發(fā)展必須有利于人類社會的持續(xù)進步,有利于人類所依賴的生態(tài)系統(tǒng)的持續(xù)存在和演進,把人類社會置于整個自然生命系統(tǒng)中,將人類的發(fā)展與自然的發(fā)展看做是互相影響、互相制約的平行的發(fā)展。實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略要求人們的發(fā)展觀念和發(fā)展思想都要有深刻和根本的轉(zhuǎn)變,而要實現(xiàn)這一根本性轉(zhuǎn)變,就需要對環(huán)境教育采取一種整體的政策措施,對全社會進行全方位的環(huán)境教育,力求將人們的意識和行為統(tǒng)一和規(guī)范到可持續(xù)發(fā)展的軌道上來。

2.科教興國戰(zhàn)略

“科教興國”是黨中央、國務(wù)院按照鄧小平理論和黨的基本路線,科學分析和總結(jié)世界近代以來特別是當代經(jīng)濟、社會、科技發(fā)展趨勢和經(jīng)驗,并充分估計未來科學技術(shù)特別是高技術(shù)發(fā)展對綜合國力、社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、人民生活和現(xiàn)代化進程的巨大影響,根據(jù)我國國情,為實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)三步走的宏偉目標而提出的發(fā)展戰(zhàn)略。“科教興國”的內(nèi)涵主要有:全面落實科學技術(shù)是第一生產(chǎn)力的思想,堅持教育為本,把科技和教育擺在經(jīng)濟、社會發(fā)展的重要位置,增強國家的科技實力及其向現(xiàn)實生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化的能力,提高全民族的科技文化素質(zhì),把經(jīng)濟建設(shè)轉(zhuǎn)移到依靠科技進步和提高勞動者素質(zhì)的軌道上來,加速實現(xiàn)國家的繁榮強盛。這一戰(zhàn)略也是我們大力提倡發(fā)展環(huán)境教育,解決環(huán)境教育法律保障問題的重要依據(jù)。在步入知識經(jīng)濟的時代,建立終身教育體系和構(gòu)建學習型社會既是世界各國發(fā)展的大勢所趨,也是我國經(jīng)濟社會發(fā)展和教育發(fā)展的必然選擇。我國目前已經(jīng)構(gòu)建了包括《教育法》、《義務(wù)教育法》、《國防教育法》、《高等教育法》、《教師法》等在內(nèi)的科技教育法律體系,但面向全民的、與實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標相配套的環(huán)境教育立法還十分薄弱,相關(guān)的許多法律問題還沒有得到解決。

3.公民環(huán)境權(quán)理論

什么是公民環(huán)境權(quán)?學術(shù)界就這一問題提出了多種觀點。筆者比較贊同的觀點是:公民環(huán)境權(quán)是指公民“有在適宜于人類健康的環(huán)境中生活以及合理開發(fā)利用環(huán)境資源的權(quán)利,包括良好環(huán)境權(quán)和環(huán)境資源開發(fā)利用權(quán)兩個方面”①。良好環(huán)境權(quán)是人類的生態(tài)性權(quán)利,具體包括清潔空氣權(quán)、清潔水權(quán)、安寧權(quán)、環(huán)境觀賞權(quán)、環(huán)境教育權(quán)等,這些是最基本的環(huán)境權(quán)。環(huán)境資源開發(fā)利用權(quán)主要是財產(chǎn)權(quán),對于某些依靠自然資源謀生的公民②來說,這種財產(chǎn)權(quán)甚至意味著其生存權(quán)和生命權(quán)的維系。通過對公民環(huán)境權(quán)內(nèi)容的分析不難發(fā)現(xiàn),環(huán)境教育立法對公民環(huán)境權(quán)的保障具有相當積極的作用,是公民實現(xiàn)環(huán)境權(quán)的有效途徑。運用法律的強制力保障公民環(huán)境教育權(quán)的實現(xiàn),有助于提高公民的環(huán)境保護意識和對環(huán)境保護的認識水平,進而使公民了解自身的環(huán)境權(quán)利和義務(wù),懂得如何恰當?shù)匦惺棺约旱臋?quán)利。這既是公民參與國家環(huán)境管理的前提,又是環(huán)境保護的必要民主程序,也是實現(xiàn)公民環(huán)境知情權(quán)的重要途徑。

三、關(guān)于我國環(huán)境教育立法的思考

E?博登海默在解釋法律制度的作用時引入了秩序③這一概念,他認為秩序能夠廣泛地調(diào)整人類事務(wù)的各個領(lǐng)域,使一種規(guī)范得以實現(xiàn)“連續(xù)一致性”。環(huán)境教育立法正是基于這樣一種功能而在環(huán)境教育的發(fā)展中起到關(guān)鍵性保障作用的。通過環(huán)境教育能使環(huán)境意識特別是環(huán)境保護法律意識深入人心,使人們認識到環(huán)境問題是社會問題,關(guān)系著社會自身的生存和發(fā)展,環(huán)境保護更多的是一種法律義務(wù),個體在社會中必須履行環(huán)境義務(wù)。反過來,個體環(huán)境法律意識的提高又會促使其對環(huán)境保護法制建設(shè)提出更高的要求,促進環(huán)境法律制度的完善。

目前,我國還沒有形成環(huán)境教育法律體系框架,指導(dǎo)環(huán)境教育工作的主要是國務(wù)院及其部委的一些政策性文件,如1996年國家環(huán)保總局、中共中央宣傳部、國家教委聯(lián)合發(fā)布的《全國環(huán)境宣傳教育行動綱要(1996—2010)》,該綱要對環(huán)境教育的內(nèi)容、對象、目標等作出了較詳細的規(guī)定。2001年國家環(huán)境保護總局印發(fā)的《關(guān)于開展環(huán)境法制宣傳教育的第四個五年規(guī)劃》提出了通過環(huán)境法制宣傳教育,提高社會公眾的環(huán)境法律意識和依法參與環(huán)境監(jiān)督的能力,提高企業(yè)和公民的環(huán)境守法意識等目標。此外,一些法律中也有一些關(guān)于環(huán)境教育的零散規(guī)定,如《環(huán)境保護法》在總則部分第五條規(guī)定:“國家鼓勵環(huán)境保護科學教育事業(yè)的發(fā)展,加強環(huán)境保護科學技術(shù)的研究和開發(fā),提高環(huán)境保護科學技術(shù)水平,普及環(huán)境保護的科學知識。”這些內(nèi)容對于保障我國環(huán)境教育的良好運行來說還遠遠不夠,今后需要結(jié)合我國實際,明確環(huán)境教育的重要意義,構(gòu)建我國專門的環(huán)境教育法律制度。對此,筆者認為必須把握和解決好以下兩個問題。

1.應(yīng)確定政府主導(dǎo)、社會參與的環(huán)境教育模式

從一些國家環(huán)境教育的發(fā)展經(jīng)驗來看,美國的政府主導(dǎo)、運用行政和法律手段保證環(huán)境教育全面實施的環(huán)境教育模式比較適合我國。因為我國是一個有著悠久行政主導(dǎo)傳統(tǒng)的國家,我國完全可以集中各種優(yōu)勢資源快速有效地大范圍開展各級各類環(huán)境教育工作。從我國目前的環(huán)境教育發(fā)展狀況來看,環(huán)境教育起步較晚、地區(qū)發(fā)展不平衡、投入不足、普及不平衡(重學校環(huán)境教育,在職環(huán)境教育和社會環(huán)境教育相對薄弱)的現(xiàn)象比較明顯,公民整體環(huán)境意識薄弱。這些問題的解決有賴于政府充分重視環(huán)境教育,對環(huán)境教育進行統(tǒng)一部署和規(guī)劃。要確定政府主導(dǎo)的環(huán)境教育模式,就必須從法律上明確承擔環(huán)境教育職責的主體,使環(huán)境教育真正成為一項長期穩(wěn)定的政府職能,并使環(huán)境教育的目標和評價標準成為衡量政府教育行政績效的一項“硬”性指標,從而使環(huán)境教育擺脫目前被“虛化”和“弱化”的尷尬地位。同時,由政府主導(dǎo)推進環(huán)境教育也有利于從全局上、整體上把握環(huán)境與經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展,處理好各方面關(guān)系。

在政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)上,應(yīng)強調(diào)環(huán)境教育離不開公眾參與。一方面,環(huán)境教育不僅是學校教育,更是一種廣泛的全民教育,其目標是要提高全社會的環(huán)境意識和認識水平,為實現(xiàn)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展打下良好的思想基礎(chǔ)。另一方面,公眾自覺、自發(fā)地參與到環(huán)境保護活動中來是做好環(huán)境教育的基礎(chǔ),也是環(huán)境教育立法的重要目標。我國人口眾多、地域廣闊,我國的環(huán)境教育不應(yīng)該僅僅依靠政府向公眾灌輸環(huán)境保護知識,最重要的是要通過為公眾參與環(huán)境保護提供法律途徑,從制度上保證廣大公眾獲取環(huán)境知識和環(huán)境信息,使公眾在參與環(huán)境保護的活動中加深體會、提高認識,從而產(chǎn)生學習環(huán)境保護相關(guān)知識的主觀愿望,主動尋找、創(chuàng)造各種學習渠道。總之,我國環(huán)境教育立法要確定政府主導(dǎo)、社會參與的環(huán)境教育模式,明確政府作為環(huán)境教育責任主體的地位,鼓勵社會公眾積極參與、共同推進環(huán)境教育的蓬勃發(fā)展,最終促進整個社會的可持續(xù)發(fā)展。

2.制定《中華人民共和國環(huán)境教育法》

我國現(xiàn)行《環(huán)境保護法》第五條是對環(huán)境教育的一條原則性規(guī)定,這一規(guī)定雖然不夠細化,但體現(xiàn)的精神和理念應(yīng)成為環(huán)境教育立法的依據(jù)。我國《教育法》是教育基本法,但其沒有具體涉及環(huán)境教育,這不能不說是一個空白。筆者認為:應(yīng)當在貫徹《教育法》基本精神的同時,以《憲法》為指導(dǎo),以《環(huán)境保護法》為依據(jù),制定一部專門的、操作性強的《中華人民共和國環(huán)境教育法》,結(jié)束目前我國環(huán)境教育沒有專門法律指導(dǎo)的局面。具體而言,筆者認為,未來《中華人民共和國環(huán)境教育法》的內(nèi)容應(yīng)包括以下五個部分:

第一章“總則”。“總則”是對環(huán)境教育法基本指導(dǎo)思想、立法理念、原則等的概括性規(guī)定,主要規(guī)定環(huán)境教育法的立法目的和依據(jù);環(huán)境教育的意義、原則和內(nèi)容;環(huán)境教育的組織制度、領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)及其職責等。

第二章“環(huán)境教育的范圍和方式”。這一章主要針對不同群體如社會公眾、學生、企業(yè)家、政府官員等規(guī)定不同的環(huán)境教育方式。

第三章“環(huán)境教育撥款及獎勵制度”。政府可采用合同、契約和撥款的形式,以財力資助環(huán)境教育和培訓(xùn),對為環(huán)境教育作出卓越貢獻的人士頒發(fā)環(huán)境教育獎金。

第四章“法律責任”。本章應(yīng)規(guī)定拒不開展環(huán)境教育的法律責任;挪用、克扣環(huán)境教育經(jīng)費的法律責任;負責環(huán)境教育的國家工作人員瀆職的法律責任;等等。

第五章“附則”。“附則”規(guī)定《中華人民共和國環(huán)境教育法》的生效時間。

綜上所述,人類面向未來的科學發(fā)展方式應(yīng)當是可持續(xù)的發(fā)展方式,這既是環(huán)境教育立法的理論依據(jù),也是環(huán)境教育立法的終極目標。反過來,只有更好地堅持依法促進環(huán)境教育,才能實現(xiàn)全民族、全人類的可持續(xù)發(fā)展。

注釋

①參見周訓(xùn)芳:《環(huán)境權(quán)論》,法律出版社,2003年。

②例如,對于生活在北極冰原上的愛斯基摩人、生活在歐洲北部的薩米人來說,海豹、麋鹿等自然資源是其賴以生存的必不可少的財產(chǎn),他們開發(fā)這些自然資源的權(quán)利同時意味著其生存權(quán)和生命權(quán)的維系,這種權(quán)利一旦被剝奪就等于使這部分人喪失了謀生的手段。(參見周訓(xùn)芳:《環(huán)境權(quán)論》,法律出版社,2003年,第169—170頁。)

③E?博登海默在他的《法理學——法律哲學與法律方法》一書中對秩序的定義是:秩序意指在自然進程和社會進程中都存在著某種程度的一致性、連續(xù)性和確定性。

參考文獻

[1]王進.我們只有一個地球——關(guān)于生態(tài)問題的哲學[M].北京:中國青年出版社,1999.

[2]余小波.成人教育定位問題新解——基于終身教育理念的思考[J].長沙理工大學學報(社會科學版),2008,(3):125—128.

[3]李清富.科學教育的文化回歸及其意義[J].河南師范大學學報(哲學社會科學版),2008,(5):196.

[4]史嵩宇.環(huán)境教育立法初探[J].科技與法律,2005,(1).

[5][英]Joy.A.Palmer.21世紀的環(huán)境教育——理論、實踐、進展和前景[M].田青,劉豐譯.北京:中國輕工出版社,2002.

責任編輯:鄧 林