土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)并不意味著土地私有化

摘 要:土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是否意味著土地的私有化呢?這是一個社會各界十分關注的焦點問題。通過分析,我們不難發(fā)現(xiàn),土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的土地承包經(jīng)營權(quán)法律性質(zhì)為用益物權(quán),不是土地私有化性質(zhì)所有權(quán);土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)移的是物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)或者物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)中的部分權(quán)能,而不轉(zhuǎn)移土地所有權(quán);土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的目的是在農(nóng)村土地用益物權(quán)制度下土地實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營,而不是實現(xiàn)土地私有化性質(zhì)的土地(所有權(quán))兼并型規(guī)模經(jīng)營;完善土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能和允許多種形式土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)必將使土地承包經(jīng)營權(quán)財產(chǎn)權(quán)性質(zhì)得益彰顯,但不體現(xiàn)土地私有化性;土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)必須滿足“三個不得”的條件。

關鍵詞:土地承包經(jīng)營權(quán);用益物權(quán);流轉(zhuǎn)

中圖分類號:F321.1 文獻標識碼:A

文章編號:1003—0751(2009)04—0033—05

改革開放30年來,隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展,傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型,以及農(nóng)村勞動力就業(yè)向第二、第三產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移,土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)速度加快,農(nóng)村土地出現(xiàn)了適度規(guī)模經(jīng)營的趨勢。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)已是學術界研究農(nóng)村土地問題乃至“三農(nóng)”問題的一個熱點。“土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是否意味著土地私有化”成為社會各界近期關注的焦點問題。本文以農(nóng)村改革發(fā)展的偉大實踐為依據(jù)對此問題作一研究。

一、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的土地承包經(jīng)營權(quán)法律性質(zhì)為用益物權(quán),不是土地私有化性質(zhì)所有權(quán)

《土地管理法》第2條第1款規(guī)定,“中華人民共和國實行土地的社會主義公有制,即全民所有制和勞動群眾集體所有制”。我國的土地所有權(quán)分為兩類:一是國有土地所有權(quán);二是農(nóng)民集體土地所有權(quán)。《農(nóng)村土地承包法》第2條規(guī)定,“本法所稱農(nóng)村土地,是指農(nóng)民集體所有和國家所有依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地,以及依法用于農(nóng)業(yè)的土地”。《農(nóng)村土地承包法》第3條第2款規(guī)定,“農(nóng)村土地承包采取農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的家庭承包方式,不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地,可以采取招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包”。按該條款規(guī)定分析可知,農(nóng)村土地承包主要有兩類:其一是家庭承包;其二是其他方式承包。家庭承包使農(nóng)村土地所有權(quán)中的部分權(quán)能同所有權(quán)分離,農(nóng)村土地所有權(quán)仍歸農(nóng)民集體或國家,農(nóng)戶取得的只是物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權(quán)(即承包土地的使用權(quán))。同時,根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第二章“家庭承包”第32條“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)”,該法第三章“其他方式的承包”第49條“通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地,經(jīng)依法登記取得土地承包經(jīng)營權(quán)證或者林權(quán)證等證書的,其土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)”,根據(jù)《最高人民法院關于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》“其他方式承包糾紛的處理”第21條“承包方未依法登記取得土地承包經(jīng)營權(quán)證等證書,即以轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押等方式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán),發(fā)包方請求確認該流轉(zhuǎn)無效的,應予支持。但非因承包方原因未登記取得土地承包經(jīng)營權(quán)證等證書的除外”規(guī)定分析,“只有物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權(quán)才能依法流轉(zhuǎn)”①。因此,土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的土地承包經(jīng)營權(quán),它包括:(1)通過家庭承包方式依法設立的土地承包經(jīng)營權(quán);(2)通過其他方式承包并依法登記取得土地承包經(jīng)營權(quán)證或者林權(quán)證等證書設立的土地承包經(jīng)營權(quán);(3)通過移轉(zhuǎn)繼受取得的土地承包經(jīng)營權(quán)。同時,該土地承包經(jīng)營權(quán)屬于物權(quán),屬于物權(quán)中的他物權(quán),屬于他物權(quán)中的用益物權(quán),且是一種新型用益物權(quán);而不是物權(quán)中的自物權(quán)(即所有權(quán))。2007年3月16日經(jīng)第十屆全國人民代表大會第五次會議通過的《物權(quán)法》(自2007年10月1日起施行)將該土地承包經(jīng)營權(quán)確定為用益物權(quán),并將“土地承包經(jīng)營權(quán)”納入《物權(quán)法》中的用益物權(quán)編并單獨成一章居于該編之首,已充分證明“土地承包經(jīng)營權(quán)”其重要之用益物權(quán)法律地位。可見,任何人擁有土地承包經(jīng)營權(quán),都不會導致土地私有化。

二、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)移的是物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權(quán)全部或者部分權(quán)能,而不轉(zhuǎn)移土地所有權(quán)

土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)按流出方物權(quán)是否喪失或是否保有可分為:(1)物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)讓渡型流轉(zhuǎn)(物權(quán)性的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)或物權(quán)喪失型土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn))。它是指原土地承包經(jīng)營權(quán)人(流出方)依法將部分或者全部承包地上的物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)移轉(zhuǎn)給流進方(新土地承包經(jīng)營權(quán)人)的行為。其結(jié)果,原土地承包經(jīng)營權(quán)人(流出方)喪失部分或者全部承包地上的物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán),流進方(新土地承包經(jīng)營權(quán)人)依法移轉(zhuǎn)繼受取得部分或者全部承包地上的物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán);同時,流出方與發(fā)包方之間在部分或者全部承包地上的承包關系終止,確立流進方與發(fā)包方之間在部分或者全部承包地上的法律關系。如果流出方依法將全部承包地上的物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移給流進方,那么,原土地承包經(jīng)營權(quán)人的法律資格和擁有的物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)也同時喪失。(2)物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)保留型流轉(zhuǎn)(非物權(quán)性的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)或物權(quán)保有型土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn))。它是指土地承包經(jīng)營權(quán)人(流出方)在保留物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)的前提下,從物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出來的部分權(quán)能移轉(zhuǎn)給流進方的行為。其結(jié)果為,土地承包經(jīng)營權(quán)人(流出方)仍然保留物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán),而流進方無法移轉(zhuǎn)繼受取得物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)(這是傳統(tǒng)的“一物一權(quán)”原則的體現(xiàn)。“一物一權(quán)”指一物之上只能存在一個所有權(quán)以及不相容的他物權(quán),不得有互不相容的兩個以上的物權(quán)同時存在于同一標的物之上),只能創(chuàng)設繼受取得非物權(quán)性質(zhì)農(nóng)村承包地的權(quán)利。

目前,理論界和實踐中對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)內(nèi)涵問題未達成共識,存在以“保留(土地)承包權(quán)、轉(zhuǎn)移土地經(jīng)營權(quán)(土地使用權(quán))”、“轉(zhuǎn)移(或者讓渡)部分或者全部土地承包經(jīng)營權(quán)”等為實質(zhì)內(nèi)容或依據(jù)界定土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)內(nèi)涵,其觀點內(nèi)容差異大,且存在明顯不足。筆者認為,依據(jù)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)包括物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)讓渡型流轉(zhuǎn)和物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)保留型流轉(zhuǎn)這一客觀事實,應以“轉(zhuǎn)移物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)或者物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)中的部分權(quán)能”為實質(zhì)內(nèi)容界定土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)內(nèi)涵。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第二章“家庭承包”第五節(jié)“土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)”(第32—43條)和第三章“其他方式的承包”(第49—50條)及《物權(quán)法》第128條規(guī)定,并結(jié)合民法理論分析,筆者對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)內(nèi)涵作一客觀界定,“土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn),是指在農(nóng)村土地承包中的物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)有效存在前提條件下,在不改變農(nóng)村土地所有權(quán)權(quán)屬性質(zhì)和主體種類與農(nóng)業(yè)用途的基礎上,土地承包經(jīng)營權(quán)人(即流出方)依法將該物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)或者從該物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出來的部分權(quán)能移轉(zhuǎn)給他人(即流進方)的行為”②。因此,土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不意味著土地私有化,承租方只能創(chuàng)設繼受取得債權(quán)性質(zhì)農(nóng)村承包地租賃權(quán)。

三、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的目的是在農(nóng)村土地用益物權(quán)制度下土地實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營,不是

實現(xiàn)土地私有化性質(zhì)的土地(所有權(quán))兼并型規(guī)模經(jīng)營

我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營制的實行,一方面,實現(xiàn)了土地與勞動的直接結(jié)合,調(diào)動了農(nóng)民生產(chǎn)積極性;另一方面,實現(xiàn)了土地權(quán)利配置的公平目標。然而,我國現(xiàn)在耕地僅有18.26億畝,全國2.3億農(nóng)戶,每戶平均只有7.94畝耕地,平均每戶擁有的耕地塊數(shù)卻多達5.86塊。由于農(nóng)戶分散,引起了土地分散占有與土地規(guī)模經(jīng)營之間的矛盾和沖突。農(nóng)村家庭經(jīng)營制度已經(jīng)面臨四個突出矛盾:一是農(nóng)戶小規(guī)模經(jīng)營與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)集約化的要求相矛盾;二是農(nóng)民因農(nóng)村土地承包而產(chǎn)生的戀土情結(jié)與發(fā)展土地適度規(guī)模經(jīng)營的客觀需要相矛盾;三是按福利原則平均分包土地與按效益原則由市場機制配置土地資源的要求相矛盾;四是分散占有和經(jīng)營的小農(nóng)生產(chǎn)與社會大生產(chǎn)的要求相矛盾。因此,農(nóng)村土地承包經(jīng)營制無法實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置,耕地經(jīng)營效率低下,耕地拋荒、粗放經(jīng)營現(xiàn)象嚴重。土地的本質(zhì)在于利用,利用的本質(zhì)在于實現(xiàn)土地資源配置效率最大化。在社會主義市場經(jīng)濟條件下,土地作為一種重要的生產(chǎn)要素,也必須實現(xiàn)充分自由的流動,才能實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置,實現(xiàn)土地適度規(guī)模經(jīng)營,從而提高土地資源的利用效率,增強農(nóng)業(yè)的活力。實現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營的路徑很多,有農(nóng)業(yè)技術路徑、權(quán)利配置路徑、組織形式路徑等。從權(quán)利配置路徑來看,又可以分為兩條支路,即從土地所有權(quán)層面著手和從土地使用權(quán)層面著手。西方國家由于實行的是土地私有制,實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營的路徑選擇的是通過土地兼并,實現(xiàn)土地所有權(quán)集中,從而為土地規(guī)模經(jīng)營奠定基礎。我國農(nóng)村土地主要是農(nóng)民集體所有制,在集體土地的基礎上,農(nóng)村土地利用主要實行的是土地用益物權(quán)制度,因此,實現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營的路徑是通過土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn),而通過市場機制實現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn),是農(nóng)村社會主義市場經(jīng)濟歷史和邏輯的必然發(fā)展,使農(nóng)村土地相對集中,從而實現(xiàn)土地適度規(guī)模經(jīng)營。擴大農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營,重點在于如何在完善土地集體所有制的前提下,建立合理有效的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度,“按照依法自愿有償原則,允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán),發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營”(《決定》)。因此,土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的目的是在堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度,是以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制基礎之上發(fā)展的土地適度規(guī)模經(jīng)營而不是土地私有化。

四、我國多年來土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的實踐歷程表明,我國土地流轉(zhuǎn)并不向土地私有化方向

演化

從調(diào)整、規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)關系的法律制度和政策制度歷史沿革看,可分為四個階段:(1)法律與政策都不允許階段(1978—1983年)。如中發(fā)[1982]1號《全國農(nóng)村工作會議紀要》規(guī)定:“社員承包的土地,不準買賣,不準出租,不準轉(zhuǎn)讓,不準荒廢,否則,集體有權(quán)收回;社員無力經(jīng)營或轉(zhuǎn)營他業(yè)時應退還集體”。(2)政策初步放開與法律不允許階段(1984—1987年)。1984年中共中央1號文件《一九八四年農(nóng)村工作的通知》指出:“鼓勵土地逐步向種田能手集中。社員在承包期內(nèi),因無力耕地或轉(zhuǎn)營他業(yè)而要求不包或少包土地的,可以將土地交給集體統(tǒng)一安排,也可以經(jīng)集體同意,由社員自找對象協(xié)商轉(zhuǎn)包,但不能擅自改變向集體承包合同的內(nèi)容。”(3)法律開禁與政策規(guī)范階段(1988—2002年)。1988年4月12日《中華人民共和國憲法修正案》將原憲法第10條第4款修改為:“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。”同時1988年12月29日修改后的《土地管理法》第2條第4款規(guī)定:“國有土地和集體所有的土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的具體辦法,由國務院另行規(guī)定。”顯然,法律已確立土地使用權(quán)是一種財產(chǎn)權(quán),允許其流轉(zhuǎn)。中發(fā)[2001]18號《中共中央關于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》進一步明確:“在穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營制度的基礎上,允許土地使用權(quán)合理流轉(zhuǎn),是農(nóng)業(yè)發(fā)展的客觀要求,也符合黨的一貫政策。”(4)法律規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)階段(2003年以來)。2002年8月29日通過的《農(nóng)村土地承包法》(自2003年3月1日起施行)以法律形式“賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)”,標志著中國農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度真正走上了法制化軌道。《農(nóng)村土地承包法》“總則”中第10條明確規(guī)定,“國家保護承包方依法、自愿、有償?shù)剡M行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”。《農(nóng)村土地承包法》第二章“家庭承包”第五節(jié)“土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)”共用12個條款對該類土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)作了較全面的規(guī)定。農(nóng)業(yè)部制定了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》(自2005年3月1日起施行),對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)作了更為系統(tǒng)的規(guī)定。2005年10月1日起施行《物權(quán)法》涉及土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)共有3個條文,即《物權(quán)法》第128條、第129條和第133條。

歷經(jīng)農(nóng)村改革開放30年來,土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)了多方演變的趨勢:流轉(zhuǎn)從不允許到允許;流轉(zhuǎn)形式從單一化(轉(zhuǎn)包)到多樣化(轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式);從無償流轉(zhuǎn)向有償流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)變;從封閉型(內(nèi)部農(nóng)戶之間)流轉(zhuǎn)到封閉型流轉(zhuǎn)和開放型流轉(zhuǎn)并存。流轉(zhuǎn)的區(qū)域由東部沿海發(fā)達地區(qū)向中、西部內(nèi)陸地區(qū)擴展;流轉(zhuǎn)期限從短期化到短期化和長期化并存。流轉(zhuǎn)形式從自主(行)型流轉(zhuǎn)到自主(行)型和委托型流轉(zhuǎn)并存;從限制(如須經(jīng)發(fā)包方同意)性流轉(zhuǎn)到限制性流轉(zhuǎn)和非限制(自由)性流轉(zhuǎn)并存;流轉(zhuǎn)當事人權(quán)利法律保護從債權(quán)的方法保護到債權(quán)的方法保護和物權(quán)的方法保護并存;從只有政策調(diào)整、規(guī)范到政策和法律共同調(diào)整、規(guī)范并以法律調(diào)整、規(guī)范為主;法律規(guī)范從無到有,從不規(guī)范到日漸規(guī)范。同時,一直堅持“不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途”(《農(nóng)村土地承包法》第33條),《決定》也明確指出“土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn),不得改變土地集體所有性質(zhì),不得改變土地用途,不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益”。可見,從土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度、政策制度的歷史沿革和多方演變的趨勢看,土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)改革,是在完善土地集體所有制的前提下,確立多種土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)形式,建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場,規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)行為,實施各類不同性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的法律保護。是依法維護土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律關系當事人的合法權(quán)益,實現(xiàn)發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。它并不意味著向土地私有化方向走。

五、完善土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能和允許多種形式土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn),必將使土地承包經(jīng)營權(quán)財產(chǎn)權(quán)性質(zhì)得以彰顯,但不體現(xiàn)土地私有化性質(zhì)

物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權(quán),是指土地承包經(jīng)營權(quán)人為農(nóng)業(yè)經(jīng)營為目的,直接支配承包的國家或者農(nóng)民集體所有農(nóng)村土地,并排除他人干涉的權(quán)利。該土地承包經(jīng)營權(quán)為支配權(quán),土地承包經(jīng)營權(quán)人無須依賴他人之行為即可直接支配其物,并從中獲得收益。所謂“直接支配”,一方面,是指物權(quán)的權(quán)利人可以依據(jù)自己的意志直接依法占有、使用其物,或采用其他的支配方式,任何人非經(jīng)權(quán)利人的同意,不得侵害或加以干涉;另一方面,是物權(quán)的權(quán)利人對物可以以自己的意思獨立進行支配,一般無須得到他人的同意。目前,土地承包經(jīng)營權(quán)雖然為用益物權(quán),是一項重要的財產(chǎn)權(quán)利,但土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能還不完整,支配權(quán)性質(zhì)體現(xiàn)不充分,如集體承包地被征收(征收土地所有權(quán)的同時應征收物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán))后土地承包經(jīng)營權(quán)人獲得補償困難,又如土地承包經(jīng)營權(quán)中的流轉(zhuǎn)權(quán)就受種種限制。因此,《決定》明確提出:“完善土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能,依法保障農(nóng)民對承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利”。通過“完善土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能”,使土地承包經(jīng)營權(quán)人真正對承包土地依法充分享有占有權(quán)能、使用權(quán)能、收益權(quán)能和對土地承包經(jīng)營權(quán)依法充分享有處分權(quán)能,達到真正維護土地承包經(jīng)營權(quán)人(承包方和土地承包經(jīng)營權(quán)依法流轉(zhuǎn)后的流進方)的合法權(quán)益。

《決定》明確提出:“按照依法自愿有償原則,允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)。”該決定必將推進土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革,必將促進土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度的完善和健全,必將加快建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場,允許多種形式土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)必將使土地承包經(jīng)營權(quán)財產(chǎn)權(quán)性質(zhì)得益彰顯,各級政府必將加大土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作力度,土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)速度必將大大加快,必將更早實現(xiàn)多種形式的土地適度規(guī)模經(jīng)營這一農(nóng)村改革發(fā)展目標,推動農(nóng)村經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展。雖然這一農(nóng)村改革發(fā)展趨勢并不意味著向土地私有化方向走,但當前社會上對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度這一改革仍存在質(zhì)疑或擔憂。有人認為,一方面是“土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”將以“資本”為載體,國際資本和國內(nèi)工商資本將大規(guī)模進入農(nóng)業(yè),農(nóng)民終將無力抵抗資本對土地的集中;另一方面是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)引起土地被集中后,農(nóng)民必將失地(該失地為除集體承包地被征收農(nóng)民失地外失去土地承包經(jīng)營權(quán)的新失地)、必將淪為雇農(nóng)而可能失業(yè)、因失業(yè)可能將淪為流民。這些擔憂不無道理,但卻是與土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革方向不相吻合的。目前,除耕地、林地、草地外的“四荒”等農(nóng)村土地不具有社會保障功能,農(nóng)村土地的其他方式承包早已實行市場化運作,按照“效率為主,兼顧公平”的原則選擇承包人,并不排擠國際資本和國內(nèi)工商資本進入;該土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)也沒有理由排擠國際資本和國內(nèi)工商資本進入。同時,2008年7月《中共中央國務院關于全面推進集體林權(quán)制度改革的意見》規(guī)定,“堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度,確保農(nóng)民平等享有集體林地承包經(jīng)營權(quán)”和“在不改變林地用途的前提下,林地承包經(jīng)營權(quán)人可依法對擁有的林地承包經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)進行轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、入股、抵押或作為出資、合作條件,對其承包的林地、林木可依法開發(fā)利用。”這里主要分析耕地的“土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”(即“耕地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”),首先應明確耕地承包屬于家庭承包,耕地具有社會保障功能,本農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員(農(nóng)民)享有平等承包權(quán),體現(xiàn)人人有份(也就是通常所說的“按戶承包,按人分地”)、公平優(yōu)先的原則,耕地承包的承包方(農(nóng)戶)取得物權(quán)性質(zhì)的耕地承包經(jīng)營權(quán),現(xiàn)行法律規(guī)定“耕地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”方式,包括:轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股、代耕等。(1)“耕地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”不會引起耕地減少(18億畝耕地保護底線不會因“耕地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”減少或迅速崩潰),因為法律明確不得改變“土地的農(nóng)業(yè)用途”。(2)“耕地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”必須符合“自愿、規(guī)范、有序、依法”之客觀要求。(3)實施土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)行為的決定權(quán)在農(nóng)戶,因為法律明確規(guī)定“承包方有權(quán)依法自主決定土地承包經(jīng)營權(quán)是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)的方式”,任何人或任何機構(gòu)不能以任何理由強迫農(nóng)民作出流轉(zhuǎn)的決定。(4)互換當事人僅限于發(fā)包方(同一集體經(jīng)濟組織)內(nèi)的農(nóng)戶,依法互相調(diào)換物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)和承包地塊,互換其結(jié)果不會發(fā)生上述質(zhì)疑或擔憂理由情形。(5)轉(zhuǎn)包屬物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)保留型流轉(zhuǎn),受轉(zhuǎn)包方為發(fā)包方內(nèi)的其他農(nóng)戶,原“承包方與發(fā)包方的承包關系不變”,轉(zhuǎn)包其結(jié)果也不會發(fā)生上述質(zhì)疑或擔憂理由情形。(6)代耕是指外出務工經(jīng)商的承包農(nóng)戶將承包地臨時委托親朋好友或農(nóng)村集體經(jīng)濟組織代為耕種的行為,代耕其結(jié)果也不會發(fā)生上述質(zhì)疑或擔憂理由情形。(7)轉(zhuǎn)讓屬物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)讓渡型流轉(zhuǎn),現(xiàn)行法律規(guī)定轉(zhuǎn)讓方(即流出方)條件的限定性即“有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源”和須“經(jīng)發(fā)包方同意”以及受讓方(即流進方)主體資格的限定性即“其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)戶”,轉(zhuǎn)讓其結(jié)果也不會發(fā)生上述質(zhì)疑或擔憂理由情形的第一方面,且轉(zhuǎn)讓方雖然喪失部分或者全部承包地,也不會發(fā)生上述質(zhì)疑或擔憂理由情形的第二方面嚴重程度,也許會用轉(zhuǎn)讓費換取第二、第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)機會和向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移而生存更美好。(8)入股,如“承包方之間為發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟,可以自愿聯(lián)合將土地承包經(jīng)營權(quán)入股,從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)”的股份合作形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán),其結(jié)果也不會發(fā)生上述質(zhì)疑或擔憂理由情形。(9)出租屬物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)保留型流轉(zhuǎn),出租后其租方(即承包方)的物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)仍存在,承租方無法取得物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán),而只能取得債權(quán)性質(zhì)農(nóng)村承包地租賃權(quán),同時,原“承包方與發(fā)包方的承包關系不變”,新確立出租方與承租方之間的農(nóng)村土地租賃關系(債權(quán)關系),且該租賃的期限不得超過原承包期的剩余年限,最長不得超過20年。出租其承租方只能是本集體經(jīng)濟組織(發(fā)包方)農(nóng)戶以外的第三人(法人、其他組織、自然人)。(10)土地承包經(jīng)營權(quán)是有期限的權(quán)利,承包期滿由發(fā)包方依法收回重新發(fā)包。

《決定》再次肯定了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn),并提出可以搞多種形式的規(guī)模經(jīng)營。《決定》也為流轉(zhuǎn)加上了限定條件,即“土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn),不得改變土地集體所有性質(zhì),不得改變土地用途,不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益”。也就是說,今后我國農(nóng)村應采用市場經(jīng)濟的方法,通過按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t發(fā)育土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場,讓它自然地、有規(guī)則地流轉(zhuǎn),但是,必須滿足“三個不得”的條件。因此,土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)必須符合“自愿、規(guī)范、有序、依法”之客觀要求,并不意味著土地承包經(jīng)營權(quán)絕對自由流轉(zhuǎn)。

注釋

①丁關良:《土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的分類研究》,《經(jīng)濟問題》2008年第5期。

②丁關良、李賢紅:《土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)內(nèi)涵界定研究》,《浙江大學學報》(人文社會科學版)2008年第6期。

責任編輯:曉 立