行政聽證制度：問題、原因與對策

王志立

摘 要:聽證制度作為政府管理程序中的一項重要制度,已經成為現代民主的一種實現形式。與發達國家相比,我國的行政聽證制度尚不完善,無論是制度本身還是在行政聽證實踐中,都有許多需要改進的地方。要通過擴大行政聽證的適用范圍、完善行政聽證的法律體系、保證聽證主持人中立、明確聽證筆錄的法律效力、確保聽證結果接受審查等措施來推動行政聽證制度的進一步完善。

關鍵詞:行政聽證制度;行政決策;政治參與

中圖分類號:D693.6 文獻標識碼:A

文章編號:1003—0751(2009)04—0013—04

現代公共管理要求政府重大決策行為不僅要滿足透明決策要求,還要符合公正決策、民主決策和科學決策等要求,從制度上保證決策的高質量。行政決策的質量狀況在很大程度上決定著政府管理水平的高低。行政聽證制度作為公共決策領域中探索的一種歷史性成果,曾先后在許多國家和地區的立法、司法、行政及公共組織的決策中得到廣泛的應用,并被證明是現代公共決策體制中不可或缺的一種規范性程序設計。我國已在行政處罰、政府定價和立法領域中引入聽證制度,在鼓勵群眾參與、重視專家咨詢、傾聽民聲、反映民意和協調多方利益等方面取得突破性進展,為新形勢下深入貫徹落實科學發展觀、確保重大決策符合廣大人民群眾利益方面積累了有益的經驗。

一、行政聽證制度的涵義及作用

在我國,法學界對聽證制度含義的認識基本一致。一般認為,行政聽證制度是指行政主體在做出影響行政相對人合法權益的決定前,由行政主體告知理由和聽證權利,行政相對人隨之向行政主體表達意見、提供證據,以及行政主體聽取其意見、接納其證據、做出行政決定的程序所構成的一種法律制度。其目的在于,通過公開的程序形式將行政決定建立在合法適當的基礎上,避免行政決定給行政管理相對人帶來不利或不公正的影響。行政聽證制度包括兩個最基本的程序規則:(1)任何行政機關在行使行政權力可能使行政相對人受到重大影響時必須聽取其意見,行政相對人有為自己申辯的權利;(2)任何行政人員不能作為自己所處理案件正確與否的裁決者。行政聽證制度體現了法制行政、依法行政的基本原理,是一項保障行政相對人申辯權利的重要程序制度。

行政聽證制度作為一種基本的行政制度,是一個民主法治國家不可或缺的制度,在控制與規范行政權力的運行及保障公眾或社會組織的合法權益方面,發揮了不可替代的作用。首先,它是公眾政治參與的重要渠道,使行政決策更加民主。行政聽證制度賦予公民參與權,使廣大人民群眾與行政機關有了更多直接交往、更好表達利益要求的機會,為公民政治參與渠道的暢通提供了法律保障。其次,它能有效協調不同利益主體的利益要求,使公眾利益實現最大化。在公共利益問題的處理上,行政聽證制度使政府決策的水平能夠集中表現在發掘相同點、平衡不同利益需求的滿足上,給不同利益主體以制度化的表達途徑,使沖突各方達成最大程度的共識,最大限度地滿足大多數公眾的利益。最后,它是政治監督的有力保障,使行政決策更加公正透明。行政聽證制度的實質就是將行政權力運行納入法律程序運作范圍,以正當性為程序標準,要求承認和保障相對人的程序性權利,以程序公正制約實體結果,使行政權力運行處于行政相對人和公眾的監督之下。

二、我國行政聽證制度存在的問題

20世紀80年代,我國將西方的聽證制度引進政府行政決策領域,并在一定程度上被立法機關相繼采用,在聽證實踐方面收到了良好的效果。但由于我國行政聽證尚處于發展階段,行政聽證制度本身及其實踐,都存在著諸多的問題和不足。

1.聽證參與者的遴選缺乏代表性。近年來,行政聽證制度已成為公眾參與公共政策制定的一種重要機制。但行政聽證制度實施的實際效果與人們對其美好的價值期望之間形成了巨大落差。以價格聽證為例。首先是公眾代表人的產生不科學。多數聽證代表通過行政權力產生,有著明顯的近親化傾向,往往對定價方案表現出高度一致的理解和支持,而真正的公眾并沒有參與到代表的選擇中來。在很多與會代表都不是真正買方的情況下,出現各界代表達成共識,方案順利通過的結果也就順理成章了。其次是選出的代表缺乏代表能力。要么年齡偏大,要么學歷偏低、知識面偏窄,這些代表在聽證會上往往很難對聽證單位列舉出的一系列復雜數據和會計專業術語等提出有力的反駁,這必然影響最終聽證結果,難以保障普通消費者的利益。

2.聽證程序不夠公開。公開透明是聽證制度的本質要求,聽證制度之所以能在全世界得到廣泛認同就是因為它自身程序的公正。而程序的公開性是程序公正的最基本要求,公開程序不僅是滿足公眾知情權的需要,也是增強決策結果的可接受性的途徑。目前我國的聽證制度除了行政處罰規定有簡單的具體聽證程序外,立法聽證和行政決策聽證程序均處于探索階段,這在實踐上極大的阻礙了聽證制度效能的發揮。以價格聽證為例,價格聽證過程中的時間不充分和信息不對稱問題十分突出,普通消費者代表往往因處于信息劣勢或發言時間不足而無法與經營者就實質問題展開辯論,聽證會代表難以對定價方案提出有效的抗辯意見,價格聽證會幾乎成為壟斷行業經營者單方面漲價的信息發布會。此外,已舉行的不少聽證會對參與媒體和旁聽者的數量大加限制,更是無法實現聽證公開的目的。

3.聽證主持人不夠中立。從我國已經制定的有關聽證制度來看,對于聽證的組織者、主持人、行政相對人等的規定都比較籠統。我國只在《行政處罰法》和《行政許可法》中對聽證主持人制度做了規定,但內容簡單,沒有涉及到聽證主持人的任職資格、職業保障和禁止單方面接觸等制度。作為聽證主持人,不得對案件有任何形式的偏私,并與案件本身無利害關系。但目前我國的聽證主持人由行政機關選擇,同案件調查人員隸屬同一行政機關,很有可能進行單方面的接觸,從而導致因片面溝通辦案人,形成先入為主而造成對事實認定的潛在錯誤。我國當前有關法律對聽證主持人的規定中,主要采用以行政機關首長或行政機關指定的人員來擔任主持人,這樣就很難保證能夠獨立地做好主持工作,也難免使廣大聽眾對整個聽證程序的公正性產生質疑,這種“內部獨立”制度同“自然公正原則”中自己不能做自己案件的法官相悖。

4.聽證筆錄法律效力不足。聽證筆錄是聽證會舉行前后所形成的各種記錄、證據和文書的集合,其法律效力是聽證程序中一個至關重要的問題。聽證筆錄法律效力的不明,弱化了民意對權力的限制功能,使得聽證制度嚴重背離了其制度設計公正、客觀的初衷。如果聽證筆錄對行政決策結果不發生任何影響,行政決策不顧廣大消費者的反對,甚至無視聽證筆錄、聽證紀要而進行決定,那么整個聽證程序就會成為純粹的“做秀”,讓聽證會成為“不聽白不聽,聽了也白聽”的情況。這反過來又極大地挫傷了聽證會代表發表意見的積極性。

5.聽證適用范圍狹窄。相對于世界各國聽證適用范圍在不斷擴大而言,我國對行政聽證適用范圍的規定過于單一,缺乏彈性,遠不能保障公民權益、維護市場主體利益。如我國的《行政處罰法》規定,只有“責令停產停業、吊銷許可證和執照、較大數額罰款”等處罰事項適用聽證程序。而對公民影響更大的譬如拘留等則不在聽證之列。我國《價格法》要求各地和中央政府公布政府定價的價格目錄,只有在價格目錄之內的定價和調價,才必須舉行價格聽證。《行政許可法》關于行政許可聽證范圍的行文方式更是慎之又慎,該法第46條規定,法律、法規、規章規定實施行政許可應當聽證的事項,或者行政機關認為需要聽證的其他涉及公共利益的重大行政許可事項,行政機關應向社會公告,并舉行聽證,這顯然不能滿足政府公共服務不斷增加的需要。

三、我國行政聽證制度存在問題的原因

1.行政相對人的參與意識不強。行政相對人素質對聽證的結果有相當大的影響,其政治素質、民主意識和參與意識對政府決策的科學化、民主化至關重要。由于歷史的原因,公眾沒有表達自己意愿的機會,缺乏民主參與的訓練,在某種程度上造成了對政治的參與意識淡薄,不知道正確行使自己的權利。或出于對權威的盲從和敬畏,不敢暢所欲言,充分表達自己的觀點。同時,公眾尤其是公職人員的程序正義意識也很重要。因為制度需要人去設計、建立與運作,如果我們的公職人員的程序正義意識薄弱,即使建立起了完善的制度,也難保證其正常運行。

2.行政聽證信息提供不對稱。聽證制度必須給消費者最起碼的知情權,較好地解決信息不對稱問題。由于許多行政機關所提供的信息不夠充分,使消費者在獲取、處理、加工市場信息方面能力差,很難了解、判斷市場狀況,無法充分、正確地表達意見,影響了聽證會的預期效果。同時,代表人缺乏必要的準備時間。《政府價格決策聽證辦法》規定至少在舉行聽證會前10天將聘書和聽證材料送達聽證會代表。10天時間,閱讀長達幾十頁甚至上百頁的聽證材料和聽取民意,即使是專家也難以全面的掌握,更何況普通公眾代表。

3.行政聽證結果的回應機制不健全。行政聽證制度作為一種法律程序的進行,必須要有健全的政府回應機制,惟有如此,才能真正保護權利人的合法權益。現有的聽證法律法規對聽證的程序、聽證方式等的規定都比較含糊,對政府回應規定很少,甚至缺乏相應的救濟機制,使得行政機關在進行聽證時無據可依,隨意性較大,容易造成行政效率低下的現象。還可能對相對人合法權益造成侵害而使之無從得到救濟,導致無法實現聽證的最終目的。公眾參與聽證的結果如何會影響其參與的積極性,如果行政機關對公眾的參與未充分回應,就會損害公眾參與的功能,打擊公眾的參與熱情,使聽證參與流于形式,甚至因此而產生對決策的抗拒心理。

4.行政聽證制度的規定不統一。我國行政聽證制度的立法是分散性的立法模式,《行政處罰法》、《行政許可法》、《價格法》都是各自針對不同的行政行為有不同的聽證法律條文。分散式的規定雖使行政聽證程序具有針對性,但這種立法模式從實踐上看弊大于利。首先,使聽證難以成為一個嚴格有序的程序制度,最多只是某一行政行為的程序環節;其次,行政聽證制度的法律精神是公正、公開和公平等現代民主理念,但分散式立法很難使行政聽證的價值具有統一的精神;最后,分散式立法不可避免地造成各種法律之間的重復,不利于發揮一國法律體系內各種法律之間的協調與配合作用。

四、完善我國行政聽證制度的對策

1.完善聽證代表產生方式,選擇的代表具有代表性是前提。首先,聽證代表的產生應該公開透明。聽證代表產生的程序要向社會公布,特別是在涉及到不特定的個人利益(比如物價問題)時,聽證代表的產生更應該公開。可以發布公告,由公民自愿報名參加,然后由中立機關在充分考慮知識結構、年齡、階層、地域、職業等比例的前提下從報名者中選擇代表,力求形成合理的聽證代表結構。其次,向社會公布聽證代表名單。公布聽證代表的背景、學歷、知識結構、工資水平、支持觀點及理由等,甚至可以公布這些聽證代表的聯系方式,使廣大消費者能夠與聽證代表及時進行交流。最后,建立聽證代表調查研究機制。聽證制度要真正發揮作用,就必須保證代表能夠開展深入細致的調查研究。必要時政府應該提供一定的經費讓聽證代表去找專家或者律師咨詢,甚至支持消費者代表到經營單位了解經營狀況、查詢賬務資料等,從而改變代表信息不對稱和地位不平等的狀況,讓聽證代表特別是消費者代表真正具有代表性。

2.制定行政聽證程序法,完善聽證法律體系是基礎。我國現有的幾部有關聽證制度的法律,存在對可聽證事項范圍的規定過窄,對聽證程序的規定不完整等問題,所以,有必要對相關法律法規進行修訂,完善關于聽證制度的立法,使聽證制度不再僅散見于各單行法律。在將來的《行政聽證程序法》中統一規定有關聽證的具體制度、原則、程序以及各方當事人的權利義務、對聽證的監督、對違反聽證法律程序的救濟等,增強其針對性和可操作性。同時,在有關規范具體行政行為的《行政復議法》、《行政強制法》、《城市規劃法》、《稅收征收管理法》、《反不正當競爭法》等法律文件中也引進聽證制度和明確適用聽證的具體范圍和情形,逐步形成以《行政聽證程序法》為核心,以各單行法律法規為基礎的行政聽證法律體系。

3.完善聽證主持人制度,保證主持人中立是關鍵。聽證主持人作為駕馭聽證運作過程、舉證和質證聽證活動進行的指揮者,對于聽證會的公正、順利舉行發揮著舉足輕重的作用。選擇和任命適當的聽證主持人是充分實現聽證會預期效果的重要內容。這方面我們可以借鑒美國行政法官的集中使用制度。聽證主持人要通過全國統一考試取得資格證書,然后與其所在的行政機構脫鉤;政府應賦予主持人明確的權責,使其具有獨立地位,并進行集中統一管理,根據聽證事件的具體要求,統一選派主持人;有些聽證會的主持不應只限定為一人,特別是在價格聽證中,最好以聽證委員會或聽證協調小組的形式出現,這樣才能使行政決策更加科學。

4.擴大聽證適用范圍,關注民生是根本。行政聽證的適用范圍在我國由單行法規定,目前主要適用于行政處罰、政府定價及行政立法等領域,與現代聽證制度的內在精神相比,我國行政聽證的范圍無論在廣度還是在深度方面都需要進一步發展。我國應借鑒世界各國在兼顧公正與效率的前提下擴大聽證適用范圍的經驗,擴大行政決策聽證的適用范圍。在法律無明確規定的前提下,原則上重大決策一律聽證,特別是在住房、教育、醫療、就業等重大民生問題的決策上更要通過聽證的方式來廣泛征求各方代表的意見,反映民意和聽取民聲,以維護廣大社會公眾和各方利益群體對行政決策的有效參與。

5.規范聽證程序,科學透明是形式。聽證會的實際作用到底有多大,能在多大程度上保護消費者的權益,究竟會不會流于形式,主要取決于聽證程序的規范和決策形式的科學透明。只有公開舉行聽證會,才能保證公眾對政府重大決策的真正意義上的監督。聽證制度要求行政過程公開透明,首先,必須向公眾通告其決策的主要內容,充分聽取有關團體、專家學者,尤其是直接利害關系人的意見,避免行政機關的恣意專斷,以提高決策的可行性。其次,必須保證聽證(涉及國家機密和商業機密的除外)過程的公開舉行。這意味著一般公眾都可以參加旁聽,新聞記者也可以宣傳報道,整個聽證會過程可以在媒體上播放(涉及國家機密和商業機密的除外)。

6.明確聽證筆錄的法律效力,案卷排他是原則。聽證筆錄是行政機關做出行政決定的唯一依據,是現代聽證制度的本質要求,很多國家的行政程序法中都規定了聽證要制作筆錄。明確聽證筆錄的法律效力,必須適用案卷排他性原則,這樣做的優點在于:確保廣大公眾的法定權利不因政府的武斷行為而受到侵害;便于公眾根據做出決策的依據(聽證筆錄)申請司法審查;便于法院全面評估政府決策的合理性。

7.聽證結果受審查,建立救濟機制是保證。如果不受任何制約,僅僅依靠行政自身系統的糾錯機制是難以從根本上避免“自己做自己法官”局面的出現。即使制定再公正的聽證程序,如果缺少了外部監督也難逃“花瓶”的命運。司法審查是對行政行為最好的外部監督方式之一,司法審查的監督以事前制定好的法律為根據,能對各種聽證進行行之有效的審查,制度性的壓力在事前就可以達到規范聽證程序的目的。另外,行政聽證救濟制度也是保證聽證制度有效執行的重要內容。

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責任編輯:思 齊