籃球聯賽“鳳鋁事件”相關的法律問題

楊　波　袁古潔

摘要：“鳳鋁事件”反映了體育競賽市場3個核心法律問題：體育協會的法律性質；體育協會自治權的來源；體育爭議的司法救濟。分析認為解決的對策是加快體育法修改，完善配套法律法規；完備體育競賽市場體系，完善內部治理結構；建立健全監督機制，完善監管方式。

關鍵詞：體育法；司法救濟；體育協會；鳳鋁事件

中圖分類號：G80-05

文獻標識碼：A

文章編號：1006-7116(2009)07-0032-05

2008年11月2日廣東鳳鋁籃球俱樂部因職業聯賽準入問題，正式宣布退出中國職業籃球聯賽。回顧“鳳鋁事件”全過程，中國籃球協會與鳳鋁籃球俱樂部雙方的爭議反映了中國體育競賽市場現階段最突出的3個問題：一是體育協會的法律性質，即體育協會對職業聯賽的管理權，以及體育協會與運動項目管理中心、聯賽委員會的關系等。二是體育協會自治權的問題，即體育協會自治權的性質與來源。三是體育爭議的司法救濟，這也是我國體育體制改革中最具爭議的議題。

1體育協會的法律性質

目前，以國家體育總局為對口業務主管部門的全國性體育協會共有95個，中國籃球協會是其中之一。中國籃協成立于1956年，它既是具有法人資格的全國性群眾體育社會團體，也是中華全國體育總會的團體會員。在我國，國家的認可是社團組織合法性的首要條件，而且它們的生存和發展除了這一前提之外，還要受到法律和社會行政機制的約束。《體育法》第31條規定：“國家對體育競賽實行分級分類管理。全國綜合性運動會由國務院體育行政部門或者由國務院體育行政部門會同有關組織管理。全國單項競賽由該項運動的全國性協會負責管理。地方運動會和地方單項體育競賽的管理辦法由地方人民政府制定。”這就從法律上確定了全國性體育協會對全國性單項體育競賽這種國家公共事務實施行政管理的權力，明確了體育協會“二政府”的地位。1997年11月24日，國家體育總局進行體育管理體制改革，相繼成立了22個運動項目管理中心，其中《國家體委運動項目管理中心工作規范暫行規定》第2條規定：“運動項目管理中心是承擔運動項目管理職能的國家體委直屬事業單位，是所管項目全國單項運動協會的常設辦事機構，負責所管項目的各項工作。”這就使運動項目管理中心與體育協會原本的橫向契約關系變為縱向的身份關系，并將其作為下屬機構進行垂直管理。《中國男子籃球職業聯賽委員會章程》第5條規定，聯賽委員會是聯賽的管理機構，在中國籃協授權范圍內，負責聯賽及與之相關的各項事務。因此，籃球運動管理中心、中國籃協、聯賽委員會3者名義上獨立自治，實際上屬于3級垂直管理的關系，并都對聯賽的各俱樂部有管轄權，這就造成聯賽的多頭管理或代位管理，名義上由中國籃球協會管理籃球職業聯賽，實質是由籃球管理中心代位管理。

中國男子籃球職業聯賽委員會是中國籃協依法授權設立的社團法人分支機構，并于2005年11月4日取得國家民政部頒發的《社會團體分支機構登記證書》。根據《社會團體分支機構、代表機構登記辦法》第12條規定，社會團體的分支機構、代表機構是社會團體的組成部分，不具有法人資格，其法律責任由設立該分支機構、代表機構的社會團體承擔，也就是說，籃球聯賽委員會不具訴訟主體資格。根據協會自治的原則，鳳鋁籃球俱樂部只能對中國籃球協會尋求平等主體之間的民事訴訟，所以，2008年10月28日，北京第二中級法院裁定，廣東鳳鋁的起訴不符合行政訴訟條件，不予受理。

目前，我國現行的《體育法》與社團自治的相關條款存在沖突。《社會團體登記管理條例》第2條規定：本條例所稱社會團體，是指中國公民自愿組織，為實現會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織。《全國性體育社會團體管理暫行辦法》第17條也規定：社團應當根據法律、法規和國家體育總局的有關規定，建立健全社團規章制度，并依據章程和各項制度開展業務活動，實施行業管理，規范行業行為，進行社團自律。這兩條規定明顯與《體育法》存在沖突，但《體育法》為全國人民代表大會頒布的法律，效力高于國務院發布的《社會團體登記管理條例》和國家體育總局出臺的《全國性體育社會團體管理暫行辦法》o從這個意義上講，籃球協會根據法律授權對籃球職業聯賽進行行政性管理的行為是合法的，它行使的是法律授予的、具有行政性的公權力。當然，從這個層面上講，鳳鋁籃球俱樂部對中國籃球協會提起行政訴訟又是合理的。

正是由于法律規定不統一，造成了籃球管理中心與中國籃球協會身份與職能的重疊，也造成了籃球協會管理時實行行政管理，出現爭議時就采用協會自治權進行救濟，以阻礙其他救濟手段介入的現象。如果鳳鋁對籃管中心提起行政訴訟，由于籃管中心是國家體育總局的下屬單位，所以被告應為國家體育總局；如果對中國籃球協會提起民事訴訟，但《體育法》中賦予它管理權力，屬于公共權力范疇，應當提請行政訴訟；如果對中國籃球協會提起行政訴訟，中國籃球協會則認為自己只是一個行業協會，不是行政主體，所做決定是內部自治行為，不屬于行政行為。所以，選擇誰作為訴訟對象，對鳳鋁俱樂部幾乎是一個無解的難題。只有修改《體育法》，重新確認體育行政部門與體育協會的法律地位，剝離體育協會與運動項目管理中心的職能，才能從根本上解決這個難題。

2體育協會的自治權

2.1體育協會自治權的性質

社會自治組織的勃興是現代公共管理變革以及政府職能轉變的結果，是聯系經濟國家與市場主體之間重要的紐帶。布萊克維爾政治學百科全書對自治一詞給出的解釋是“指某個人或集體管理其自身事務，并且單獨對其行為和命運負責的一種狀態。”這個定義過于寬泛，除了群體自治，還包括個人自治，自治事務既可以是私人事務，也可以是公共事務。很顯然，體育協會自治是眾人之事，是群體意義上的自治。因此，體育協會自治權則是擁有自治權利的會員群體賦予協會“行政”機關的權力。

行業協會是人類社會發展過程中，為了限制國家公權的無限擴張而出現的制衡力量，是歷史的必然。行業協會的自治權是與國家公權分離的社會自治權。二者之間應是一種良性“博奕”的關系，正如鄧正來所說：“市民社會具有抑制國家權力過度膨脹的作用，但這種作用不是反抗國家，而是在國家與市民社會的二元結構中保持平衡。”也就是說，行業協會作為一種社會力量，在實現自治的同時不能過度擴大自治權侵害國家利益，受到國家權力制約的同時又能有效地制約國家權力。因此，雖然中國籃球協會制定的籃球市場準入規則，以及對鳳鋁俱樂部的處罰決定，都是中國籃球協會自治權的行使，但這種自治權應當受到國家權力的制約，而不能游離于國家法律體系之外。

自治權作為一種古老而又全新的權力安排，在現代法學語境中，與傳統的公權和私權是有區別的。自治權無法用純粹的公權或私權來區分，實際上，行業

協會的自治權是公權和私權的交集，就如昂格爾所說“日益明顯的是這些組織以準公共方式行使的，影響其內部成員生活的權力使人們更難保持國家行為與私人行為之間的區別。”我國體育協會的自治權就是最好的例證，如中國足球協會既履行法律授予的公權性管理權，又根據章程行使著內部自治權。

2.2體育協會自治權的來源

從自治權的來源來看，傳統自治體的自治權是一種內生權力，而現代自治體的自治權是一種賦予的權力。在現代社會，結社自由是各國憲法賦予市場主體的基本權利，在實踐中即表現為行業協會的生成方式。不同的生成方式決定了行業協會自治權的來源途徑。在我國，行業協會自治權來源于3種形式，一是因契約而產生的自治權；二是因法律直接授權而產生的自治權；三是因行政授權而產生的自治權。

由于《社團登記管理條例》第3條的規定：“成立社會團體，應當經其業務主管機關審查同意并依照本條例的規定進行登記。”因此，我國行業協會的成立實行的是“業務主管機關”和“登記管理機關”雙重審批制。并且業務主管機關審查同意為前置程序，由此可見，我國行業協會的生成必須首先獲得行政合法性。行政審批也是我國體育協會自治權獲得的必要條件，即使因契約而結社的體育協會的自治權由章程授予，但也要取得行政審批確認。這種行政化的生成方式是計劃經濟時期行業行政管理體制的延續，其一方面使得憲法規定的結禮自由權成了需要經過政府批準的“特權”，行業協會結社權受制于政府的權力意志。另一方面，導致了行業協會的行政性傾向，弱化了其自治性特征，使其難以成為現代市場經濟行業治理的有效主體。

對于行業協會生成是否需要獲得行政合法性，以及自治權是否需要行政授予，有學者表示：轉型時期我國對行業協會提出行政合法性要求，是由我國特定的政治制度和行政體制及從計劃經濟向市場經濟轉型的特殊背景決定的。但是，行業協會的生成方式直接決定其自治程度，并由此決定自治權的獨立性和完整性。我國體育協會行政化的現狀本身就是一種非正常狀態，不僅需要法律加以矯正，更需要法律的修訂。

通過考察籃球協會自治權的來源，可以發現它的自治權既有《體育法》的法律授予，又有籃球管理中心的行政委托，還有協會章程的授權。而籃球管理中心與籃球協會的“二合一”設置，使籃球聯賽的許多管理規定都是包含著籃球管理中心的行政意志。雖然《CBA聯賽委員會章程》規定聯賽委員會全體會議為聯賽委員會的最高權力機構，但籃球管理中心也下設了競賽部、開發管理部和聯賽辦公室，負責所有與中國男子籃球職業聯賽相關事宜及其衍生業務，這是行政機構代位或錯位行使管理權的表現。籃球協會自治權的多源性，增加了鳳鋁俱樂部訴訟對象的不確定性，而代位或錯位管理還造成了鳳鋁俱樂部選擇救濟方式的困難。

3司法對體育協會的管轄權

近年來，越來越多的體育競賽市場糾紛尋求司法救濟，但都沒成功，法院一律不予立案。2001年，已經宣布退出的吉利俱樂部以中國足協侵犯其名譽權為由，向廣州市天河區法院提起民事訴訟，法院裁定不屬于人民法院受理民事訴訟的范圍，駁回了吉利俱樂部的起訴。2002年，長春亞泰俱樂部因不滿中國足協處罰，提起行政訴訟，未被受理。

類似鳳鋁準入的事件在英國也出現過。1996年5月，斯蒂芬內奇足球俱樂部取得英國足協聯賽冠軍，根據聯賽規則應晉級英國足球聯盟。由于俱樂部的主球場坐位數和安全措施不達標，聯盟要求其整改，但俱樂部到期未改，足球聯盟遂拒絕其準入。俱樂部就此提起訴訟，認為聯賽的準入標準是不合理的貿易限制(restraint of trade)，法院應予以禁止。主審法官卡恩沃斯承認在通常情況下聯盟有證明其限制措施合理性的義務，因為這是它施加的。但聯盟又是為了維護公共利益，因此，法官認為雖然聯盟的決定“武斷”、“反復”，是“有害的壟斷”，但舉證責任卻轉移到了俱樂部，即俱樂部負有關于聯盟規則不合理的舉證責任。從技術上講，俱樂部和聯盟之間都是私主體(privatebodies)，也就是沒有行政管轄意義上的法律關系，因而聯盟的決定也就沒有不合理的地方。從私的方面(private aspect)，俱樂部只是申請進入聯盟的主體，而聯盟也就沒有法律義務對非成員證明準入限制的合法性，但是，主審法官認為不能這樣簡單地看問題，足球聯盟是涉及到參與主體和公眾利益的職業足球組織，因此，法院對聯盟的規章有管轄權。法院不予救濟是因為俱樂部錯過了時效。

在美國，法院一般出現下列情形時才介人體育組織的內部事務：一是原告質疑體育組織規章超出了其權限；二是原告認為體育組織規章違反了個人的憲法權利；三是原告認為體育組織規章違反了現有法律；四是原告認為體育組織“武斷”、“反復無常”地運用規章；五是原告認為體育組織規章存在虛假或不合理，而違反了公共政策；六是體育組織違反自定的規則。從這6點司法介入情形看，法院主要是對體育組織的規章進行審查，這就較好地解決了司法監督與體育組織自治的矛盾。如海伍德訴NBA一案，1971年以前，NBA規定球員在高中畢業后要過4年才能參加NBA比賽。當時還在讀大學的ABA(美國籃球聯賽)丹佛火箭隊(丹佛掘金隊前身)海伍德參加了NBA新賽季的選秀，并與西雅圖超音速隊簽訂合同。但NBA聯盟以海伍德高中畢業不足4年為由，禁止其參加超音速隊的比賽。隨后，海伍德向高等法院提出申訴，認為NBA聯盟規則違反了《反托拉斯法》禁止限制貿易條款。最后，美國高等法院支持海伍德的申訴，以保護海伍德的運動生涯為由，裁定NBA對其及俱樂部的禁賽規定和制裁無效，海伍德最終得以提前參加NBA聯賽。

1985年，在澳大利亞韋德訴新南威爾士橄欖球聯盟一案中，聯盟作為在新南威爾士公司法條款下注冊的一個有限公司，出于維護公司(即聯盟)利益的考慮，將下個賽季參加超級聯賽的俱樂部數目從13個減到12個，而西部郊區橄欖球俱樂部不幸被新決定排除出聯賽。其法定代表人韋德向法院提起訴訟，請求法院廢止聯盟并申請禁令，禁止聯盟執行該決定。一審中，霍奇森法官裁決禁止聯盟執行該決定，理由是該決定是對原告的壓迫性行為(oppression)，但隨后聯盟通過上訴法院推翻了該裁決。原告繼續向澳大利亞高等法院申訴，5位大法官駁回了申訴請求，接受了聯盟減少超級聯賽規模的理由：在一個太長的賽季中有太多的比賽，不符合該體育項目的最大利益。并且，章程授權由聯盟來決定哪個俱樂部有權利參加由聯盟組織的賽事，屬體育組織進行賽事管理時自由裁量的范圍。法庭也承認聯盟決定對俱樂部有不利影響，但不屬于壓迫性(oppression)與不公平(injustice)的歧視性行為，不違反公司法相關規定。

從這些國外判例可以看出，司法對體育競賽是可以介入的。當然，介入的范圍主要是章程是否違法以

及執行規章的程序是否合法。

目前，國內對司法介入體育糾紛的研究中，多數學者認為體育協會實際上行使行政權力，為行政主體，應受行政法的調整。如于振峰等人認為，我國特殊的國情決定了體育協會是行政主體和群眾性社團的結合體，其是否具有行政訴訟的主體資格仍有待商榷。依據其具體行為的性質界定區分，只要由其具有行政管理權的事實行為所引發的體育糾紛，一旦體育協會社團沒有履行它的職責都可認定為其具體行為的行政訴訟主體，可以進入行政訴訟程序。體育協會履行行政管理權力，本身屬于一種非正常狀態，是行政權力的越位，因此，以行政訴訟主體對體育協會進行司法管轄，法律依據模糊，以至于法院都不予受理。目前，在《體育法》及其配套法規不完善的情況下，司法最佳的介入點就是對體育協會規章是否違憲、違法、違反公共利益等方面進行審查。

回到“鳳鋁事件”，中國職業籃球聯賽委員會最后通過“投票表決”的決定排除鳳鋁俱樂部升級進入CBA聯賽。中國籃球協會認為，聯賽委員會是根據《08-09賽季CBA職業聯賽俱樂部準入辦法》規定：“所有與聯賽有關的重大事項均由聯賽委員會研究決定”為依據進行最后投票表決的，并在《“鳳鋁事件”說明》中指出，民主表決是CBA聯賽委員會的基本工作程序，2006～2007賽季的浙江廣廈都是通過“投票表決”人選CBA聯賽。但正如鳳鋁俱樂部的聲明中所指出的，《2008～2009賽季中國男子籃球職業聯賽俱樂部準入實施方案》中只字未提對準人評估的最終結果要采取投票方式決定。以往的慣例不能成為程序合法的依據，由大多數委員為俱樂部的聯賽委員會進行“投票表決”，也有違反公平的原則。所以，鳳鋁俱樂部應以籃球協會《準入辦法》是否違反公平原則為訴訟標的，而不是以推翻籃球協會決定為訴訟請求。

雖然，我國的法律制度與英美法系國家的法律制度是有區別的，但從“有權力就有救濟”的法律原則來看，我國的司法介入體育糾紛，已不具有法律上的障礙，需要的是司法的勇氣。司法介入不一定推翻體育協會的裁決，卻可以促進體育協會完善內部章程，增強協會自治權的威信。

4思考與建議

4.1加快《體育法》修改，完善配套法律法規

隨著我國體育競賽市場的日益擴大，體育競賽市場參與主體的增加，體育競賽市場管理法制化勢在必行。“鳳鋁事件”說明我國體育競賽市場管理法律制度不完善，存在明顯法律法規沖突。因此，加快體育競賽市場管理法律法規的制定與修訂，完善相關配套法律法規是推進體育競賽市場法制化的重要保證。

從我國的立法體制和法律體系看，由全國人民代表大會及其常委會制定專門的體育競賽市場管理法規是不現實的，是浪費立法資源。但體育競賽市場又有其特殊性，現行法律法規并不能完全適用于所有的體育競賽市場問題，地方性體育競賽管理法規又缺乏統一性和可操作性。根據我國的實際情況，應從兩方面著手，一是要加快修改《體育法》，明確體育競賽市場管理主體及其職能、體育協會地位等相關內容，這是解決類似“鳳鋁事件”爭議的根本途徑。二是擴大其他法律法規的調整范圍，把體育競賽市場一般管理納入其調整內容，如公司法、市場競爭法、工商管理等法律法規增加對體育競賽市場的調整內容。特別是我國仲裁法中應增加體育仲裁的內容，并設立獨立的體育仲裁機構，這是解決我國體育競賽糾紛的最佳路徑。

4.2完備體育競賽市場體系，完善內部治理結構

由于體育競技的社會影響力，各種社會資本都覬覦體育競賽市場。目前，我國的體育競賽市場剛剛起步，市場規模、市場容量有限。并且，即使這有限的市場資源也被各種體育協會壟斷，使得市場準入難度加大。因此，開放市場資源，擴大市場容量刻不容緩。目前，我國全國性男子籃球聯賽只有中國男子籃球職業聯賽(CBA)和全國男子籃球聯賽(NBL)，分別擁有18支和8支球隊，規模較小，造成各俱樂部的唯一目標就是擠上CBA這個獨木橋。對此，應增加市場容量，首先要注重NBL和高校聯賽的開發，不能厚此薄彼，再就是對設立地方性聯賽進行扶持。

除了增加體育競賽市場容量，還應不斷完善各種競賽內部治理結構。如前面所述因球場坐位不符合要求而拒絕斯蒂芬內奇俱樂部晉級的足球聯盟在1987年以前，也是通過聯盟成員投票表決選擇晉級俱樂部，以至于連續8年沒有一個晉級俱樂部是冠軍球隊。直到1987賽季以后，才采用冠軍球隊自動晉級的辦法，當然，在此基礎上還要滿足其他晉級條件。我國籃球職業聯賽在俱樂部既是聯賽冠軍，又符合其他準入條件的情況下，還進行投票表決來決定俱樂部晉級的辦法，雖不能說它不合法，但至少是不合理的“惡法”。因此，加強內部治理，完善內部規則，是避免再出現類似“鳳鋁事件”的重要策略。

4.3建立健全監督機制，完善監管方式

我國的體育競賽市場主要由體育協會控制與管理，因此，同樣具有我國行業協會自治所難以克服的弊端：一是協會自治規范主要由在位者或管理者制定，往往不利于保護新加入者的利益，有悖于公平原則；二是協會自治規范有可能導致不恰當的行業保護，容易形成行業壟斷；三是協會自治規范缺乏剛性程序，規則變化隨意性強，不利于確保規范的可預期性；四是協會自治規范有可能導致行業專制，從而阻礙國家救濟的正常介入。因此，體育行政部門應轉變職能，專職體育競賽市場“裁判員”工作，對體育協會自治進行規范監督，防止“鳳鋁事件”中不合理條款，以及內部排他性或歧視性行為的出現，以促進體育競賽市場健康發展。

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[編輯：李壽榮]