美國土地休耕保護(hù)計(jì)劃及借鑒

劉嘉堯　呂志祥

摘要:美國土地休耕保護(hù)計(jì)劃工程由美國政府投資,美國農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)實(shí)施,農(nóng)民自愿參與,以期獲得長期生態(tài)環(huán)境效益。CRP工程實(shí)施20多年來,美國的水土流失明顯減少,土壤質(zhì)量顯著提高,環(huán)境質(zhì)量大為改善。在美國土地休耕保護(hù)計(jì)劃的執(zhí)行過程中,其生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施因其獨(dú)特的理念和方式也取得了較大的成功,值得我國借鑒。

關(guān)鍵詞:美國土地休耕保護(hù)計(jì)劃;生態(tài)補(bǔ)償制度;啟示

中圖分類號(hào):F301.24 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

Plan to Protect the Land Fallow in U.S.and Inspiration for China

LIU Jia-yao,LV Zhi-xiang

(School of Humanities, Lanzhou University of Technology,Lanzhou 730050,China)

Abstract: Plan to protect the land fallow was invested by U.S. government and was implemented by U.S. Department of Agriculture. The farmers volunteered for this project to get long-term eco-environmental benefits. Soil erosion has significantly reduced and soil quality and environmental quality have significantly improved in the United States since the implementation of the CRP project. Implementation of ecological compensation system got great success because of its unique ideas and methods in the process of implementing plan to protect the land fallow. It can serve as a reference for China.

Key words:plan to protect the land fallow in U.S.; ecological compensation system; inspiration

一、美國土地休耕保護(hù)計(jì)劃的內(nèi)容與運(yùn)作過程

美國土地休耕保護(hù)計(jì)劃(conservation reserve program,CRP)是根據(jù)美國1985年通過的食品安全法案(Food Security Act of 1985)設(shè)立,1986年起開始實(shí)施的一項(xiàng)全國性的農(nóng)業(yè)環(huán)保項(xiàng)目。CR本著農(nóng)民(包括農(nóng)場(chǎng)主等土地所有者)自愿參與的原則,由政府補(bǔ)貼,農(nóng)民實(shí)施10-15年的休耕還林、還草等長期性植被恢復(fù)保護(hù)。[1]“計(jì)劃”的主要目標(biāo)是針對(duì)那些土壤極易侵蝕的和其他環(huán)境敏感的作物用地進(jìn)行補(bǔ)貼,扶持農(nóng)作物生產(chǎn)者實(shí)施退耕還林、還草等長期性植被保護(hù)措施,最終達(dá)到改善水質(zhì)、控制土壤侵蝕、改善野生動(dòng)植物棲息地環(huán)境的目的。

CRP由農(nóng)業(yè)部農(nóng)場(chǎng)服務(wù)局( Farm Service Agency,FSA)負(fù)責(zé)實(shí)施,全國范圍的農(nóng)民自愿參與。根據(jù)這項(xiàng)計(jì)劃,農(nóng)民可以自愿提出申請(qǐng)與政府簽訂長期合同,將那些易發(fā)生水土流失或者具有其他生態(tài)敏感性的耕地轉(zhuǎn)為草地或者林地。申請(qǐng)批準(zhǔn)程序是:根據(jù)有關(guān)地區(qū)的農(nóng)場(chǎng)服務(wù)局的通告,農(nóng)民提出申請(qǐng),申請(qǐng)書中農(nóng)民根據(jù)自己的接收意愿提出對(duì)休耕保護(hù)土地的要價(jià),當(dāng)?shù)剞r(nóng)場(chǎng)服務(wù)局在收到申請(qǐng)的7-90天內(nèi)給予答復(fù)。各地農(nóng)場(chǎng)局要告知農(nóng)民當(dāng)?shù)孛繂挝煌恋貙?shí)行休耕保護(hù)計(jì)劃所能夠獲得的補(bǔ)貼額。當(dāng)?shù)剞r(nóng)場(chǎng)局和國家農(nóng)場(chǎng)局對(duì)所有投標(biāo)申請(qǐng)進(jìn)行研究,借助環(huán)境效益指數(shù)( Environment Benefits Index,EBI)和其他規(guī)定綜合分析,研究其可行性和租金要價(jià),對(duì)農(nóng)民的退耕申請(qǐng)進(jìn)行分析和篩選。CRP對(duì)申請(qǐng)者有嚴(yán)格的條件要求,只有滿足計(jì)劃所規(guī)定的各種條件的農(nóng)場(chǎng)主才能夠得到補(bǔ)貼。列入CRP的土地一是要休耕,退出糧食種植,二是要采取綠化措施,種植多年生的草類、灌木或林木。農(nóng)場(chǎng)服務(wù)局每年向CRP 參與者提供補(bǔ)貼,CRP提供的補(bǔ)貼主要由以下兩部分構(gòu)成:一是土地租金補(bǔ)貼,對(duì)于農(nóng)民自愿退耕并納入CRP的土地,農(nóng)場(chǎng)服務(wù)局將根據(jù)這些土地所在地的土地相對(duì)生產(chǎn)率和當(dāng)?shù)氐暮档刈饨饍r(jià)格,評(píng)估、確定一個(gè)年度土地租金補(bǔ)貼價(jià)格,農(nóng)民獲準(zhǔn)加入CRP后,即可享受補(bǔ)貼。二是分擔(dān)植被保護(hù)措施的實(shí)施成本,根據(jù)農(nóng)民實(shí)施種草、植樹等植被保護(hù)措施的成本,CRP向農(nóng)民提供不超過成本50%的現(xiàn)金補(bǔ)貼。另外還有可能提供9.9美元/hm2年(4美元/英畝?年)的補(bǔ)助作為一些特別維持責(zé)任的鼓勵(lì)金;對(duì)于一些持續(xù)簽約的項(xiàng)目,每年還提供不超過年租金20%的其他的經(jīng)濟(jì)資助作為激勵(lì)。除負(fù)責(zé)實(shí)施該計(jì)劃的農(nóng)場(chǎng)服務(wù)局外,美國農(nóng)業(yè)部自然資源保護(hù)局(Natural Resources Conservation Service,NRCS)和美國農(nóng)業(yè)部合作研究、教育與推廣局,以及各州林業(yè)機(jī)構(gòu)、地方水土保持機(jī)構(gòu)和相關(guān)的私有機(jī)構(gòu)等,也為CRP計(jì)劃提供技術(shù)支持。根據(jù)環(huán)境的需要在任何時(shí)點(diǎn)上均可進(jìn)行CRP合同的續(xù)簽。[2]

CRP的實(shí)施減少了水土流失,改善了生態(tài)環(huán)境,并且使農(nóng)民收入多元化,繁榮了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì),達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)。

二、美國CRP中生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的成功經(jīng)驗(yàn)分析

1.美國CRP對(duì)公民自然資源產(chǎn)權(quán)的尊重與保護(hù)。在美國,公民對(duì)自己的個(gè)人產(chǎn)權(quán),尤其是在土地和自然資源產(chǎn)權(quán)方面享有清晰而深刻的界定與劃分。任何對(duì)公民個(gè)人產(chǎn)權(quán)的限制都是對(duì)公民憲法權(quán)利的褻瀆與違背。在這樣的一個(gè)前提下,作為美國的生態(tài)補(bǔ)償工程,必然要對(duì)公民的資源產(chǎn)權(quán)予以尊重和保護(hù)。在生態(tài)保護(hù)行政征用過程中,充分考慮公民的利益與想法,把補(bǔ)償額度與方式確立在公民權(quán)益保障的基礎(chǔ)之上,將對(duì)公民產(chǎn)權(quán)的限制所帶來的損失降到最低。通過清晰的產(chǎn)權(quán)制度,激勵(lì)了自然生態(tài)資源價(jià)值的良性運(yùn)轉(zhuǎn),使公民更加積極的投入到生態(tài)保護(hù)工程中。

2.美國CRP的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)多樣化。美國CRP工程的補(bǔ)償主要包括土地租金補(bǔ)貼和植被保護(hù)的實(shí)施成本兩部分。因?yàn)楦鞯夭煌愋透氐纳a(chǎn)條件和土地特征各不相同,農(nóng)業(yè)部根據(jù)當(dāng)?shù)赝恋氐南鄬?duì)生產(chǎn)率和租金價(jià)格確定每一類耕地的單位年最高補(bǔ)償金額。這樣,實(shí)際的退耕耕地的租金補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是多樣性的,比如,2001年全美國CRP工程的土地租金補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)平均為每英畝44美元,最高為每英畝103美元,最低為每英畝27美元。此外,CRP還向農(nóng)民提供工程的成本補(bǔ)償,用于種草、植樹和植被管護(hù),補(bǔ)償額度不超過農(nóng)民總成本的50%,因?yàn)橥烁蠡謴?fù)植被的措施各不相同,因此成本補(bǔ)償也不盡一樣。[3]

3.美國CRP的補(bǔ)償期限較長,而且可以適當(dāng)延長補(bǔ)償期限。農(nóng)民獲準(zhǔn)加入CRP工程后,按規(guī)定可以與農(nóng)業(yè)部簽訂10-15年休耕合同,并按批準(zhǔn)的面積和雙方同意的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)享受土地租金補(bǔ)貼,以及成本補(bǔ)貼。從1996年起,陸續(xù)有CRP合同到期,合同到期的農(nóng)民可以自動(dòng)延期一年享受補(bǔ)償(可以申請(qǐng)?zhí)崆敖Y(jié)束CRP合同),一年后,還可以申請(qǐng)繼續(xù)參與CRP工程。2001年底的數(shù)據(jù)表明,當(dāng)時(shí)有55%的項(xiàng)目土地是續(xù)簽合同的土地。到2002年為止,實(shí)施CRP的農(nóng)地面積有1 360萬hm2 (3 400萬英畝)。對(duì)那些CRP合同期滿的土地,有研究表明49%的土地會(huì)一年內(nèi)重新轉(zhuǎn)成農(nóng)地,但各地區(qū)的比例不盡相同。[4]

4.美國CRP的補(bǔ)償機(jī)制是動(dòng)態(tài)的。美國CRP的補(bǔ)償機(jī)制一直在進(jìn)行調(diào)整和完善,以符合不斷變化的社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況和不斷增加的環(huán)保需求。在CRP實(shí)施初期,只要農(nóng)民所申請(qǐng)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低于或等于農(nóng)業(yè)部確定的最高標(biāo)準(zhǔn),即被批準(zhǔn)。但政府很快發(fā)現(xiàn),一些環(huán)境敏感地帶的耕地并沒有納入CRP工程,原因是那些地方的耕地產(chǎn)量高,農(nóng)民期望的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)高于農(nóng)業(yè)部的最高標(biāo)準(zhǔn)。為此,農(nóng)業(yè)部在1990年開始采用環(huán)境效益指數(shù),確定新的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),把那些產(chǎn)量高但環(huán)境脆弱區(qū)域的耕地也納入了CRP工程。1996年后,又對(duì)環(huán)境效益指數(shù)進(jìn)行了調(diào)整,把野生動(dòng)物的棲息地保護(hù)也納入CRP工程。農(nóng)業(yè)部還對(duì)實(shí)施防護(hù)林建設(shè)、濕地保護(hù)和抗鹽堿植被帶保持等措施的農(nóng)民放寬了申請(qǐng)加入CRP工程的條件,他們可以在任何時(shí)候加入CRP工程,并獲得最高的土地租金補(bǔ)償和優(yōu)惠的成本補(bǔ)償。

5.美國CRP充分利用了市場(chǎng)機(jī)制。美國CRP工程的成功主要取決于把政策推進(jìn)和市場(chǎng)機(jī)制相結(jié)合。農(nóng)業(yè)部根據(jù)不同耕地的具體情況及機(jī)會(huì)成本,在各地制定最高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),農(nóng)民則根據(jù)耕地的條件和市場(chǎng)情況,提出愿意接受的最低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)業(yè)部在申請(qǐng)加入CRP工程的眾多項(xiàng)目中,選擇那些成本效益最大化的項(xiàng)目。CRP項(xiàng)目的申請(qǐng)審批程序類似于市場(chǎng)競(jìng)標(biāo)機(jī)制,這種競(jìng)標(biāo)機(jī)制隱含了自愿和競(jìng)爭(zhēng)的原則。可見,雖然美國CRP工程的目的是提高土地生產(chǎn)力和改善生態(tài)環(huán)境,但工程實(shí)施過程一直注重政府和市場(chǎng)的有效結(jié)合,遵循成本收益最優(yōu)原則。

三、美國CRP的成功經(jīng)驗(yàn)及其借鑒

1.在生態(tài)補(bǔ)償過程中確立清晰的產(chǎn)權(quán)關(guān)系,保障公民的基本權(quán)利。確定并尊重生態(tài)效益的產(chǎn)權(quán)是一個(gè)國家生態(tài)補(bǔ)償制度實(shí)施的前提條件,也是明確生態(tài)效益補(bǔ)償法律關(guān)系主體責(zé)、權(quán)、利的關(guān)鍵性因素。美國的土地和自然資源的產(chǎn)權(quán)是很清晰的,在CRP的運(yùn)作過程中,如果需要對(duì)私人產(chǎn)權(quán)進(jìn)行限制,國家必須與產(chǎn)權(quán)所有人達(dá)成合意并進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)償。而中國則有些不同,《中華人民共和國憲法》第9條規(guī)定:“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源都屬于國家所有,即全民所有。”這意味著我國的生態(tài)環(huán)境是整個(gè)社會(huì)的財(cái)富,而不是屬于個(gè)人或者某個(gè)團(tuán)體,這就在實(shí)踐中因種種說不清楚的關(guān)系使生態(tài)環(huán)境的權(quán)利和義務(wù)失去了相應(yīng)的主體。[5]因此,要完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,就必須明確自然產(chǎn)權(quán)關(guān)系;只有用法律的形式確認(rèn)生態(tài)補(bǔ)償區(qū)域居民的經(jīng)營權(quán)、收益權(quán),才能更好的調(diào)動(dòng)區(qū)域內(nèi)居民進(jìn)行生態(tài)環(huán)境管護(hù)的積極性。

從美國的CRP計(jì)劃中我們可以看到,政府在采取措施保護(hù)生態(tài)環(huán)境的同時(shí)更加注重對(duì)生態(tài)補(bǔ)償對(duì)象的權(quán)利保障。從10-15年的補(bǔ)償期限到科學(xué)動(dòng)態(tài)的補(bǔ)償機(jī)制,從人性化的協(xié)商模式到補(bǔ)償方式的多樣化,我們可以看到美國的CRP通過生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖侄?很好的解決了公民的環(huán)境權(quán)、生存權(quán)與發(fā)展權(quán)之間的矛盾。但是在中國的生態(tài)補(bǔ)償過程中經(jīng)常出現(xiàn)這三種權(quán)利“撞車”的尷尬局面。由于沒有清晰的產(chǎn)權(quán)界定與善后政策,我國的生態(tài)補(bǔ)償很難走上協(xié)調(diào)國家所有權(quán)與個(gè)體所有權(quán)、經(jīng)濟(jì)權(quán)益與環(huán)境權(quán)益、個(gè)體權(quán)益和社會(huì)權(quán)益之間的道路。也只有根據(jù)中國各地的現(xiàn)實(shí)情況,尊重公民的個(gè)人權(quán)利,設(shè)計(jì)人性的生態(tài)補(bǔ)償制度,才能及時(shí)、合理、合法的解決環(huán)境權(quán)、生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的關(guān)系。

2.根據(jù)補(bǔ)償區(qū)域的實(shí)際情況,對(duì)不同區(qū)域?qū)嵭胁顒e補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。美國CRP計(jì)劃實(shí)施過程中,農(nóng)民會(huì)在考慮土地的機(jī)會(huì)成本及相應(yīng)的計(jì)劃實(shí)施成本收益的基礎(chǔ)上,提出自己能夠接受的最低價(jià)格。加之每個(gè)州都有對(duì)資金的分配權(quán),具有一定的靈活性,這樣能保證把資金用到那些最需要保護(hù)的項(xiàng)目上。由此看來,美國的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)可以具體到每家每戶都有不同的標(biāo)準(zhǔn)。我國的生態(tài)補(bǔ)償雖然也有一定的差別補(bǔ)償,比如退耕還林中分為長江流域和黃河流域,但這種劃分是非常粗線條的、大而化之的,不符合各地實(shí)際情況。所以,中國應(yīng)該充分考慮各地的不同情況,適當(dāng)細(xì)化經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),實(shí)行分區(qū)調(diào)控的政策,以使其能夠更符合當(dāng)?shù)氐那闆r,從而保證資金使用的環(huán)境效益水平。[6]

中國的生態(tài)補(bǔ)償制度可以借鑒美國CRP工程的經(jīng)驗(yàn),由中央政府相關(guān)部門制定不同區(qū)域各種類型退耕地的最高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),然后由各縣(市)根據(jù)當(dāng)?shù)貞?yīng)補(bǔ)償情況的基本特征和機(jī)會(huì)成本制定不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),農(nóng)戶自主確定是否參與補(bǔ)償工程。要充分考慮區(qū)域自然條件、區(qū)域價(jià)格和成本的高低等重要因素,區(qū)別對(duì)待。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定也應(yīng)該把政府制定最高標(biāo)準(zhǔn)和農(nóng)戶自愿申報(bào)相結(jié)合。

3.充分考慮公民的意愿和利益,發(fā)揮政府與市場(chǎng)的雙協(xié)調(diào)作用。美國的CRP補(bǔ)償都是公民自己提出申請(qǐng),通過市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行運(yùn)作,更充分的考慮了公民的利益與機(jī)會(huì)成本并充分體現(xiàn)了公民的自主性,補(bǔ)貼也會(huì)根據(jù)社會(huì)的發(fā)展而不斷變化。我國的生態(tài)補(bǔ)償是由政府主導(dǎo)自上而下進(jìn)行的,雖然我國政府已經(jīng)出臺(tái)了相關(guān)政策,比如說延長退耕還林的補(bǔ)助期,但顯然還不夠。在經(jīng)濟(jì)全球化的今天,我國不僅要在國內(nèi)實(shí)行炭排放交易機(jī)制,以解決生態(tài)補(bǔ)償資金不足的問題,而且應(yīng)該考慮參與全球生態(tài)效益交易市場(chǎng),拓展外部效益內(nèi)部化的市場(chǎng)渠道,逐步健全生態(tài)效益的市場(chǎng)補(bǔ)償機(jī)制。[7]

當(dāng)然,政府是推動(dòng)和實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕α俊Ｉ鷳B(tài)恢復(fù)與保護(hù)“必須主要靠政府的力量,應(yīng)將生態(tài)環(huán)境建設(shè)的支出列入整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的大盤子” [8]。所以,為了防止民眾的“搭便車”心理而導(dǎo)致“公地悲劇”的發(fā)生,對(duì)于一些受益范圍廣、利益主體不清晰的生態(tài)服務(wù)公共物品,應(yīng)以政府公共財(cái)政資金補(bǔ)償為主。因此,在很多情況下,政府依然是生態(tài)保護(hù)與建設(shè)的“買單”人。[9]但我們也應(yīng)該看到市場(chǎng)途徑和市場(chǎng)機(jī)制也是生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾獙?shí)施方式,對(duì)于生態(tài)利益受損方和受益方十分明確、生態(tài)破壞責(zé)任關(guān)系很清晰的可以引入市場(chǎng)模式,充分發(fā)揮市場(chǎng)在生態(tài)補(bǔ)償中的調(diào)節(jié)作用。

4.制定科學(xué)的效益評(píng)價(jià)系統(tǒng),確保補(bǔ)償項(xiàng)目從選擇到執(zhí)行都符合效益最大化原則。美國CRP的成功實(shí)施得益于其科學(xué)的效益評(píng)價(jià)系統(tǒng),在CRP實(shí)施的過程中,農(nóng)業(yè)部根據(jù)土壤數(shù)據(jù)庫、地形圖、土地分布圖等建立環(huán)境效益指數(shù)(EBI),評(píng)價(jià)地塊的生態(tài)效益,同時(shí)參考各地土地市場(chǎng)信息,以確定不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),對(duì)那些急需保護(hù)的資源給予較高的比重,同時(shí)按照該比例進(jìn)行資金分配,但各個(gè)州對(duì)所分配的資金又有一定的支配權(quán),這就兼顧了效率與公平。另外,在美國生態(tài)修復(fù)工程中還運(yùn)用了加權(quán)平均侵蝕指數(shù)、土地相對(duì)生產(chǎn)率等定量指標(biāo),所有這些都值得借鑒。對(duì)中國來說更應(yīng)該重視這種效益評(píng)價(jià)體系,通過對(duì)生態(tài)補(bǔ)償工程項(xiàng)目的可行性研究和項(xiàng)目前評(píng)估,可以確定項(xiàng)目是否值得、可行,而且可以使資金進(jìn)行更合理的分配。[10]

顯然,我們的當(dāng)務(wù)之急是收集相關(guān)資料,建立一套合理的經(jīng)濟(jì)、環(huán)境效益評(píng)價(jià)系統(tǒng),從而保證補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)合理以激勵(lì)公民更好的參與補(bǔ)償工程[11]。同時(shí),將其經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益納入評(píng)價(jià)體系之中,設(shè)計(jì)衡量工程績效的各項(xiàng)具體指標(biāo),并對(duì)一定時(shí)期內(nèi)各項(xiàng)指標(biāo)做出動(dòng)態(tài)的調(diào)整,以確保補(bǔ)償項(xiàng)目從選擇到執(zhí)行都符合效益最大化原則。

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(責(zé)任編輯:陳樹明)