民選官的民主實驗

王　春

如果說鏟除某些官員頭腦中殘存的封建專制流毒、消除官場奴性文化非一朝一夕的話,那么,“執政黨應該有壯士斷腕的勇氣,更多地用黨內民主制度創新,用民主力量來破解家奴式官員難題,卻是現實可行的?！背啥际形h校劉益飛教授這樣認為。

在中國共產黨成立88周年前夕,中共中央政治局2009年6月29日下午就積極推進黨內民主建設問題進行第十四次集體學習。中共中央總書記胡錦濤強調推進黨內民主,提高選人用人公信度。

用民主選舉并監督官員的方法來造就人民“公仆”、杜絕家奴式官員的產生,已經成為執政黨、專家和社會各界的共識。

近年來,不少地方將鄉鎮黨委書記、鎮長、機關黨委(黨組)書記等提名候選人和選舉權利交給了下級普通黨員群眾,對這些擬任官員實行公推直選,并定期組織群眾對選舉的官員進行民主測評監督,不斷進行打造“公仆”的民主實驗。

首次悄然進行的民選官實驗

2001年11月,大巴山中的四川平昌縣靈山鄉,雖然已經寒氣逼人,但這個僅有238名中共黨員的小鄉卻在緊張而熱烈地進行中國共產黨內第一次鄉鎮黨委領導班子的直選。

在正式選舉的當天,平昌縣委組織部派人來靈山鄉進行現場指導,但沒有任何組織意圖,因為按照事先制定的規則,所有238名黨員都可以自愿公開報名參加鄉黨委書記、副書記、黨委委員的角逐。“當時,在任的一些鄉黨委委員有些緊張,怕選不上,很丟人的?！睍r任靈山鄉黨委書記、現任平昌縣人大黨組副書記的池春林告訴本刊記者。經過黨員自愿報名和縣委組織部的資格審查后,兩人報名競選黨委書記,3人報名競選副書記,6人報名競選黨委委員。

選舉順利地悄然進行,規定參加選舉的黨員人數必須達到應到人數的85%,而實際到場的黨員人數達到90%。經過候選人演講,到場黨員投票,當場計票,新一屆靈山鄉黨委成員經民選產生,池春林當選為新一屆靈山鄉黨委書記。平昌縣委組織部對選舉進行了確認,隨后平昌縣委發出的文件的開端寫到“經靈山鄉黨員大會選舉”,而不是以往的“經中共平昌縣委常委會決定”。

傳統的上級任命下級干部的模式在中國這個默默無聞的小鄉里被改變。平昌縣悄然進行的這次中共黨內首次民主選官實驗,后來獲得“中國地方政府創新獎”。

“當選后,壓力很大,經常有黨員群眾半夜打電話來,找我解決問題,我不能辜負大家對我的信任和期望,我盡最大努力解決群眾遇到的難題?！背卮毫只貞浧甬敃r的情景如是說。

不光池春林小心翼翼地在群眾中維護自己的形象,所有當選的副書記、黨委委員們都真正把群眾的事情當成了自己的事情來辦。

“因為他們的‘官帽是普通黨員給的,不給群眾服好務,下次就不會選他們了。選官方式從傳統的上級任命制變成了選任制,官員就真正變成了百姓的‘公仆。”一位曾在平昌縣委組織部工作過的官員說。

“這種干部任用方式和黨管干部的原則是不相違背的,因為黨管干部并不意味著僅僅由組織部或者黨組織的主要負責人來管干部,而全體黨員來提名選舉干部或許更能體現了黨管干部的原則?！背卮毫诌@樣認為。

把提名權交給群眾

如果說平昌縣靈山鄉的這次民主選官打造“公仆”的實驗是“小荷才露尖尖角”,那么近幾年來,各地如火如荼進行的公推直選官員無論從數量、規模、級別和內容、形式都與當時有了天壤之別。全國已經有300多個鄉鎮實行了黨政一把手公推直選,有的地方還把公推直選的官員級別提高到了正處級。

“(干部選拔)其中最關鍵的是候選人提名,是掌握在上級手里,還是掌握在群眾手里。把官員提名權交給了群眾,則相當于官員的命運交給了群眾?！彼拇ㄊ∥h校教授彭穗寧說。

傳統的做法是上級組織提名下級官員的候選人,而四川省眉山市東坡區在2008年的鄉鎮黨委書記和鎮長的選舉時,把提名權交給了群眾。

陳貴廷和彭德貴分別是四川省眉山市東坡區第一個公推直選、差額選舉出來的富牛鎮黨委書記和尚義鎮鎮長?！皝碜匀罕姷膲毫Υ??！边@是兩人日前在接受本刊記者采訪時訴說的共同感受。

“選舉前,上級領導鼓勵我參選,但告訴我說‘選舉程序已經定了,組織上不能照顧你了,要靠你自己的實力?！标愘F廷說。

東坡區委只制定了候選人的條件,而不指定具體候選人。經過報名和上級組織部門資格審查,最后有6人符合富牛鎮黨委書記的任職條件,5人符合尚義鎮鎮長的任職條件。11名候選人需要在鎮所轄的村里逐一演講。

“第一關村民信任投票有點美國總統選舉的味道,完全取決于演講人的水平,是否能把全鎮絕大多數人打動是關鍵。并且當場計票,當場宣布結果,以得信任票多少為序取前3名作為候選人預備人選。”東坡區紀委一位干部介紹說。

信任投票就相當于把提名權交到了群眾手里,而接下來的組織考察和區委常委會討論通過候選人建議名單以及區委全委會從3名候選人中票決出兩名,則體現了組織認可原則。

而最后一關是差額選舉。富牛鎮黨委書記由不低于該鎮具有選舉權的應到會黨員總數五分之四的黨員投票決定,而尚義鎮鎮長則由該鎮人民代表大會的50名人民代表選舉產生。

“把提名權、選舉權交給群眾,解決了干部眼睛向下的問題,落實了真民主、真公開、真選舉?！泵忌綎|坡區區委常委、組織部長宋驥對本刊記者說。

“盡管在鄉鎮一級進行公推直選,是基層民主改革,還沒有觸及到更高的政權層面,但群眾提名干部候選人的這種模式,可以改變在少數人中選官、官員的提名權握在上級少數人的手里的局面,對遏制買官賣官現象,防止一味媚上的家奴式官員的產生具有很好的效果?！彼拇ㄊ∥h校彭穗寧教授認為。

如果說群眾提名和選舉為防止家奴式官員的產生加了兩道門鎖,那么每年群眾對官員的測評決定官員的去留則是另一把鎖。

眉山市東坡區委每年還組織富牛、尚義兩鎮的群眾對公推直選出來的陳貴廷、彭德貴分別進行滿意度總體測評和德、能、勤、績、廉單項測評。不滿意率達30%者,將被責令辭職、降職調離,違法違紀者則移交相關部門處理。

2009年6月,陳貴廷和彭德貴分別在各自所在鎮的測評會上接受群眾的測評。結果是,2人總體滿意率均超過90%,其中許多單項測評也在90%以上。

“這樣由群眾提名公推直選出來的干部和由上面提名任命的干部區別就是大。群眾可以很好地監督他,如果他不好好為群眾服務,群眾就不會提名選他,況且他在選舉后做了什么,大家都看得很清楚,如果做不好,在每年的測評時,就不會得高分?！鄙辛x鎮舒林村黨支部書記董建明告訴記者。

宋驥則說:“采用這種黨員群眾提名選舉加考評的模式,使干部有了想為百姓辦事和辦好事的責任感,使其對上負責和對下負責融為一體,干部不僅僅要完成上級交給的任務,更要完成對群眾的承諾?！?/p>

分權票決:更高層面的民主實驗

不僅僅在基層。近年來,不少地方把公推直選官員的職級不斷往上提高,民主試驗田的領域不斷擴展。

2008年3月,南京市對4個政府組成部門一把手進行公推公選,演講與答辯過程進行現場電視直播。2008年4月,云南省教育廳將廳機關黨委專職副書記兼紀委書記(正處級)、廳機關黨委副書記(副處級),改由全體黨員直接投票產生。2009年5月,深圳市民政局第一個公推直選的機關黨委書記誕生……

國家行政管理學院法學部教授任進認為,“以前是通過常委會選,實際上是書記說了算,這是個別人選少數人;后改為全委會選,那就是少數人選少數人,還是不行;所以要公推直選,現在就成了多數人選少數人。不管怎么說,直選是以黨內民主推動人民民主?！?/p>

當前,在基層,用公推直選解決官員眼睛向下的問題;而在更高的層面,則主要著眼于對過于集中的權力進行分解監督。比如四川的規范縣委書記用人權。

近年來,一些地方縣委書記利用手中的人事任免權大搞家長制,甚至賣官鬻爵的案例成高發之勢。而“縣委書記在領導班子中處于核心地位,縣委書記怎樣行使用人權,任用了什么樣的人,直接關系到一個縣的用人導向、風氣和質量,若不對縣委書記的用人行為進行規范、制約,就容易導致權力異化?！彼拇ㄊ∥M織部干部監督處負責人表示。

2008年底,四川省委組織部首次針對縣(市、區)委書記這一特定群體的特定行為出臺了規范和監督其用人行為的試行辦法。在提拔任用干部時,組織推薦、領導干部推薦、群眾民主推薦、干部個人自薦,組織部部務會討論,縣級主要領導集體醞釀的步驟產生初步人選。經過公開推薦、民意測評后,交常委會無記名票決,有的實行全委會票決,這樣更多的人擁有用人的一票權,一把手在用人權上也只有一票。

日前,浙江省委常委會首次用無記名投票的方式,表決通過了56名擬任干部人選。這是浙江省委常委會首次以“票決制”替代以往的“議決制”來決定干部任用。至此,浙江實現了省、市、縣三級黨委常委會干部任用票決制全覆蓋。而早在2004年,四川省委全委會就以無記名投票方式表決通過廳級一把手。

中國科學社會主義學會副會長藍蔚青認為,從實行票決制的實踐來看,這一制度較好地處理了發揮常委會核心作用和擴大黨內民主的關系,有利于加強民主集中制建設,有利于增強干部選拔任用的透明度,在一定程度上改變了“少數人從少數人中選人”的格局,對抑制跑官要官不正之風、防止用人上的失察失誤,起到積極作用。有的一把手表示,實行票決制后,書記也只有一票。干部只有將更多精力投入工作,為群眾服好務,干出了實實在在的成績才能得到大家的認可,而不僅僅是得到了一把手的青睞就可以提拔。