反腐治根在于用人制度

竹立家

5月22日,中共中央政治局召開會議,審議并通過了《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》、《中國共產黨巡視工作條例(試行)》。其中《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》的出臺,使我國在制度層面基本完善了對公共權力控制與監督的責任追究、紀律追究、法律追究三大機制。

2009年上半年,中組部、中紀委、國務院、甚至中央政治局會議在預防腐敗和反腐敗方面進行的一系列舉措,力度不可謂不大。

筆者曾做過一個粗略統計,中國目前在職的部級干部大約是2400余名,局級干部5萬人左右,處級干部50萬人左右。自1990年以來,特別是2004年嚴格監督和處理官員腐敗問題至今,每年平均有10名左右的部級大員因貪污腐敗“落馬”,而基于這一原因處理的局級以上干部年均400名左右,處級干部要達上千人。做一個不甚精準的對比,部級官員基本相當于國外某些國家的內閣成員,內閣成員如出現被問責、被指貪污腐敗或行為不當,整個內閣都會震動。我們僅貪污腐敗一項,就達到每年“落馬”10名部級高官,這個比例怎么說都是很大的。

高喊改革口號擠壓改革空間

從已查處的貪腐案件來看,目前最重要的趨勢是一把手已經成為貪污腐敗瀆職犯罪的重災區,從一些資料數據上,一把手犯案比例可能超過50%,有的地方甚至達到70%。這種情況不只存在于黨政機關領導干部中間,在學校、醫院、科研院所等一些事業單位,也出現了一把手獨攬大權,管理層由少數內部人控制,動不動以組織或改革的名義胡作非為,給這些地區和部門的經濟社會發展造成了很大的損失,也極大地損害了黨在基層的威信。這種權力無限大、責任無限小、監督和制約不配套的一把手痼疾,更誘發了干部選任中的投機鉆營、拉票賄選、跑官要官、帶病提拔等種種問題,也使得貪腐案件中買官賣官的規模和程度逐年攀升,到了非變革吏治不可解決的地步。

第二個趨勢是因貪腐被查處干部的年輕化。廣東省紀委的統計顯示,近兩年來,因違紀違法被立案查處的干部,45歲以下部分占到了總數的55%以上,這個數據值得我們深思。

同時,近期的腐敗出現了一種新動向,即“通過高喊改革口號而擠壓改革空間”,使一些關鍵改革流于形式。部分官員在政府工作、行業發展等問題上高喊改革與民主的口號,但在執行過程中只是走形式擺樣子,更有甚者反而操縱民主程序實現自我意愿,玩弄民主,群眾敢怒而不敢言。

群眾“四權”受制約

針對腐敗問題,制定法律法規嚴格監督和懲處犯罪是必要的。但國內的現實是,來自各層面的法律法規、文件決議不可謂不多,但預防腐敗效果仍不理想,腐敗案件層出不窮,有些地區或位置甚至是接連幾任“前腐后繼”。

究其根本原因,在一個單位、一個部門、一個地區,群眾沒有切實制約領導權力的“剛性”渠道,特別是制約一把手權力的剛性渠道。群眾的知情權、參與權、表達權和監督權很難發揮。

許多案例證明,領導對群眾的“四權”有著很大的制約作用,敢于提意見的后果對群眾個人來說很嚴重。由于我們在用人問題上至今沒能實現一個行之有效的選拔晉升制度,拉幫結派、買官賣官在一些單位幾乎就是明火執仗,黨的事業、人民的事業變成了“小團伙事業”,讓群眾心寒。所以,要根治腐敗現象,最根本的是要治理用人上的腐敗,要切實限制一把手的用人權,防止公共機構管理層形成“團伙利益”,以組織名義謀取私利。用人腐敗是最大的腐敗,這也正是中組部部長李源潮反復強調“用三五年時間根治選人用人不正之風頑癥”的原因。

一把手選拔上的民主至關重要

社會主義政治文明的核心價值就是民主,就像十七大報告里面講的,民主是社會主義生命。目前的改革已到了一個關鍵時刻,通過民主的形式選人用人無疑是我國政治行政體制改革的方向。

要使選出來的干部得到群眾認可,關鍵還是誰來“選”。在“選”的過程中,提名、考察和考核各環節都非常關鍵,哪一個環節出了問題,都會嚴重影響選人用人的公信度,影響群眾對干部的看法。

目前選人用人公信度不高的主要原因,是我們所制定的原則和程序落實不到位,在實踐中得不到嚴格執行。群眾通過民主參與的形式選出的干部,群眾當然認可。如果把民主當成擺設和口號,實際上還是領導任命制,那就擺脫不了“官選官、大官選小官”的選任模式。從這個意義上說,浙江的票決制、四川的公推公選制實驗,都是具有標桿意義的民主實驗,它們通過社會主義民主的形式,讓群眾在選人用人上,特別是在選用一把手上有表達權、發言權和選舉權,是我國基層民主的有益實驗,應盡快在全國3.8萬個鄉鎮推廣。

我們要特別強調的是,在一把手選拔上的民主至關重要。用民主的辦法,選好用好一把手,不是用西方的三權分立和普選制,而是要實現黨代表和人民代表真正的選舉產生。層層選舉,以制約一把手權力,避免單位小團體化、家族化,甚至是“買賣化”,不能讓一把手用其個人意志代替權力意志,代替黨的意志和人民的意志。

相對于政務官的選舉,事務型公務員則應該通過績效考核和資歷制度等科學程序實現自然晉升。同時,政府要在行政過程和官員財產問題上堅持公開透明,推進政府信息公開,盡快通過官員個人財產申報制,這是從根本上遏制腐敗的方法之一。

制度穩定正向激勵

另外,對于現有的選人用人指導思想及干部制度的缺陷和漏洞,我們也亟需梳理和思考。

目前基層在推行領導干部年輕化問題上,出現了把關松散、特殊政策被濫用的情況。在一些鄉鎮,書記、鄉鎮長要求30歲,團委書記(副科級)要求28歲,這與基層繁重、復雜的工作要求干部具備的較強綜合能力極不相符,不利于形成科學合理的班子成員年齡梯次結構,也不利于發揮不同年齡段干部的作用。推行干部年輕化絕不能采取按任職年齡層層遞減的“一刀切”方式,年輕化不是低齡化,破格提升更不能成為官員晉升的常態。

同時,我們也不得不承認,扭曲了的領導干部年輕化和后備干部制度是造成腐敗年輕化的一個因素。如果制度不穩定,沒有對大多數人形成正向激勵,給予所有官員以正確的職業預期,提拔了一個不該提拔的人,那么極有可能是“提拔一個干部,涼了一批人的心”。