政府創新難點分析

[摘 要]政府創新,一個備受關注、不斷探索的話題,在中國的特殊國情下存在不少難點和問題,本文就這一話題從中國政府創新的歷程、現狀、存在的難點作粗淺的探討。

[關鍵詞]政府創新 難點

作者簡介:殷麗娟(1980-),女,中共鎮江市委黨校科研處教師。主要從事行政學和文化學研究。

一、什么是政府創新

政府創新作為一個國際化的行為,其許多概念都來自于“新公共管理”運動。這一運動在20世紀80年代開始于英國和新西蘭,隨后擴展到包括美國在內的其他國家。經過20多年的發展,學者們將政府創新運動分為兩個不同但相互交叉的階段。第一個階段主要發生在20世紀80年代,各國政府集中關注經濟自由化和國有企業私有化,將政府這只大手從經濟活動中排除出去。第二階段開始于20世紀90年代初,各國對私有化的關注逐漸減少,而更多地轉向國家職能的改革及國家能力建構。國家開始削減政府官僚的規模,使政府更有效、更現代化、更好的回應公民的要求及更少的腐敗(Kamarck,2003)。總之,“新公共管理”運動要求政府向私營部門學習,改變傳統的管理模式,學習、引入和改造私營部門的管理工具和手段,從而促進政府績效的提升。

用馬克思主義哲學的觀點看,創新就是辨證否定,是一種自我否定,其實質是揚棄,是一種新舊事物之間的既克服又保留、既批判又繼承的關系。政府創新就是政府面對新環境的變化和新現實的挑戰,在法律允許的范圍內,不斷改進工作方式、改變工作思路,在確保社會資源能夠得到最優化的配置,確保國家資本更好的用于人民的生活的同時,打造“低成本政府”。俞可平教授指出,目前中國社會正處于轉型之中,政府的職能、結構和制度必須要做出相應的調整,這些調整實際上就是一種創新。

(一)政府創新的基本類型

政府創新具有豐富多彩的形式。現有資料基本上是從創新被采納的時間和過程角度來劃分創新類型的。另一位美國學者沃克對美國州政府在1870-1966年間 88項創新的研究中雖沒有明確進行分類,但實際上按照采納的現有順序把他們劃分為兩類:一類是創造型創新,即自己獨立實行的創新;另一類是借鑒型創新,即通過對其他州學習而采納的新措施。學者在研究中國政府創新中的技術創新時,根據政府對待創新的行為方式以及技術作為一種應用手段和工具的特點提出一個三分法的創新類型:(1)適應型,指的是隨著社會經濟的發展,一些技術被其他社會組織采用,政府部門也必須采用,以適應周圍的環境;(2)應用型,指的是政府在運行中遇到一些需要某些技術手段支持才能解決問題,而外部又有成熟的技術條件,從而得以利用;(3)學習型,指的是某個政府部門借鑒其他政府部門或私人部門利用某項技術解決具體問題的經驗,并利用到自身的運行中。(楊雪冬,2008)

目前,在危機和發展兩大背景下,政府創新可以歸納為主動創新和被動創新兩大類,可以得到四類創新形式:危機主動型、危機被動型、發展主動型和發展被動型。

(二)改革開放以來,政府創新的歷程、經驗

改革開放以來,隨著具有中國特色的社會主義市場經濟體制的初步建立和完善,社會公眾對一個民主、法治、高效政府的呼聲日益高漲,而政府創新就是實現這一目標的基本途徑。黨中央提出要構建社會主義和諧社會,這就要求政府首先應該樹立科學的發展觀和正確的政績觀,要求政府應該不斷進行自身建設和改革創新,促進區域可持續發展。特別是在創建“創新型國家”的過程中,政府擔當著營造創新環境、鼓勵積極創新、提高創新效益的責任,這方面,政府起著特別重要的、任何其他部門都無法取代的作用,政府必須成為創新的表率。

新中國建立以來,中國進行的七次大規模政府機構改革中,1987-1988年的第五次和1998-1999年的第七次,以機構改革為依托,提出了政府職能轉變這個中心課題,并開展了政府創新活動,以政府創新促進了政府職能轉變。2000年6月20日,江澤民同志在《不斷根據實踐的要求進行創新》的講話中首次提出,“創新是一個民族的靈魂,是一個國家興旺發達的不竭動力,也是一個政黨永葆生機的源泉”,并認為創新包括體制創新、科技創新和理論創新。2003年9月,溫家寶總理在國家行政學院的一次講話中提到,當前“推進政府管理創新仍然是一項重大而緊迫的任務”。同時指出要著力抓好四個環節,分別是堅決實行政企分開、加快行政審批制度改革、全面履行政府職能,強化社會管理和服務職能、樹立以人為本的政府管理思想,實現全面、協調和可持續發展。2006年9月4日,國務院召開全國電視電話會議,部署加快推進政府職能轉變和管理創新工作。國務院總理溫家寶作重要講話,強調要深刻認識政府自身改革和建設的重要性和緊迫性,努力建設法治政府、服務政府、責任政府和效能政府,并指出要著重在轉變政府職能,防止濫用權力,增強政府執行力和公信力三個方面下功夫。

黨中央和國務院的大力鼓動政府部門開展管理創新活動,這也催生了各地政府創新的熱潮。有研究者發現,最近幾年,中國地方各級政府開展了規模浩大、形式多樣的政府創新活動,影響所及為世人矚目。諸如民主懇談會、干部任前公示制、政務超市、政民網絡互動等政府創新活動不斷涌現,并得到各地政府的學習和效仿,以各種形式在其他地區復制和完善。這些地方政府創新集中表現為對公共管理模式和手段的改造和更新,體現在構建公開、透明、法治、高效的服務型政府。

尤其值得一提的是俞可平教授2002年開始評的兩年一次的“中國政府創新獎”,獲得多方支持和認可,為中國政府創新提供了展示的平臺和檢測的標準,更好的促進了政府創新這一行為。許多學者通過個案研究和多案例研究,分析了地方政府管理創新的動因、基本過程和帶有普遍性的問題等。一些學者深入考察典型政府創新案例的來龍去脈,掌握第一手的經驗資料,宣傳和介紹地方政府管理創新的先進經驗(俞可平,2003;陳家剛,2004)。案例研究特別是個案的深入分析的不斷增加和積累,為后續的研究提供了可資借鑒的材料,也便利了其他地方政府的學習和效仿。吳建南等(2006)收集整理了2005年申報第三屆“中國地方政府創新獎”的134個政府創新項目,采用多案例文本分析的方法對政府創新的主體、動因、內容、方式、結果等加以研究,歸納總結出目前中國地方政府創新的實踐現狀與基本特征。何增科(2007)對2000年以來三屆“中國地方政府創新獎”的63項獲獎項目的獨立評估報告進行了文獻分析,在此基礎上探討了中國地方政府創新與政治合法性的關系問題,發現政府創新的確促進了政治合法性的建立和鞏固。

(三)政府創新的現狀

改革開放30年來,中國社會發生了翻天覆地的變化,取得了舉世矚目的巨大成就。這一過程,不僅是社會經濟文化的進步過程,也是一個政治變革和政治進步的過程,這其中各級地方政府的改革與創新尤為突出。隨著政治觀念的轉變和政治環境的改變,近些年來,地方政府出現了一種創新的強大動力,在許多地方的黨政機關,創新正日益成為一種自覺的行動。因此,地方政府并不缺乏創新的精神、動力和能力,地方政府創新不僅大量存在,而且需要更進一步的鼓勵和促進、宣傳和推廣。

就政府在公共管理方面的創新來講,地方政府通過多種手段和途徑建立和完善各種管理制度,提高政府辦事效率,改進政府服務質量(俞可平,2006)。比如:簡化行政審批手續,大幅度地取消行政審批事項,積極改善行政服務的態度,提供“一站式”服務,縮短審批時間;大力推行政務信息的透明公開,頒行信息公開法,強調公開民主決策,在制定重大政策前廣泛吸取專家和群眾的意見和建議;積極推動政府績效評估,通過建立政府績效評估體系,完善政府績效改進措施,獎優罰劣,激勵政府領導和工作人員積極性;強化行政責任,實行各種形式的承諾制度和問責制度,避免相互推諉;改革公共財政制度,加強對政府公共部門的預算約束和審計監督,有效降低公共部門行政成本;建立政府應急管理機制,制定應對各種突發事件的應急預案,有效降低突發事件對社會帶來的損失和風險;推進電子政務,充分利用網絡發布政務信息,實施網上辦公,直接處理公務和接受公民訪問,等等。

通過推進政府管理創新,中國地方政府不僅改進了工作,也帶來了巨大的社會收益,實現了“多方共贏”的局面(吳建南2006)。政府轄區內的公眾從政府創新中收益最大,老百姓參政、議政、督政,辦理公事便利了,滿意度也提高了。地方政府也在創新中得到了好處,棘手的問題得以解決,工作效率得到提高,工作成效得以改善,政府威信得以進一步樹立。政府管理轄區內的企業和其他組織也在政府創新中受益匪淺。其他地方政府通過學習和借鑒該地政府的創新做法和經驗,進行再創新,也提高了創新成效。

二、政府創新難點分析

雖然政府創新取得了許多有目共睹的成績,但也存在不少問題,尤其是要將創新繼續下去,還有許多困難需要克服。比如政府創新與政府自覺的問題,政府創新與官員升遷的掛鉤問題,政府創新的風險與責任問題,政府創新的績效問題等等,都需要我們學者不斷進行探索研究。我們認為,政府創新主要有以下必須解決的問題。

(一)政府創新意識不強。政府創新是全球政府的一種大勢,幾乎所有國家都必須面對的問題。而在中國卻更有其緊迫性。因為,中國政府必須緊跟從計劃經濟向市場經濟轉軌的經濟改革的歷史腳步,來改革自身。特別是當下中國,其經濟社會發展是政府主導型的,不改革政府,使其適應和鞏固經濟體制改革的成果,那政府就會不適應,甚至是滯后。政府改革,第一個問題就是誰來改革政府、推動政府創新呢?很顯然,政府創新的主體就是政府自身。那么增強政府創新意識就是推動政府創新第一要件。從思想意識層面來說,其障礙來源有三:一是官本位意識。二是自滿意識。三是畸形的政績觀。事實已經雄辯地告訴我們,觀念不是天然的存在物,必有其客觀的經濟基礎和事實基礎。意識的東西只有在社會存在中才能得到合理的解釋。據筆者分析,官本位意識,其產生的根源來源于農耕文明,君主、貴族、官僚是社會的主體,居于社會的統治地位,民眾居于被統治地位,在社會財富的分配中,很顯然,統治階級掌控了社會財富的分配權。這種社會事實的長期存在,官本位意識就自然而生了。如今我國已近工業化的中期,但官本位意識依然殘留著,它會深刻地影響政府創新的價值維度,即在什么領域創新,創新什么,創新為了什么,等等。所謂自滿意識,就是不思進取的代名詞,官僚制一個通行的行為樣式就是照章辦事,循規蹈矩。變革從來就是官僚機器運轉中的一大難題。其正效應就是法度得以遵循。但負效應就是缺乏變革、缺乏靈活性、缺乏與時俱進。這也就難怪西方發達國家對官僚制展開了批評,提出后官僚制時代的概念。因為創新有風險,這一方面來源于創新本身的特點決定的,二是地方政府自主創新所具有的,三是創新設計的執行過程所帶來的。政府是由官員組成的,有多少官員敢冒風險去創新呢?這是自滿意識存在的一個有說服力的理由。所謂畸形的政績觀,就是只注重經濟,只注重GDP,未能很好協調經濟與社會的關系,未能很好協調經濟與文化之間的關系,未能很好協調經濟與政治之間的關系,未能很好協調人與自然之間的關系,更有甚者,整一堆勞民傷財、后患無窮的“政績工程”、“面子工程”、“形象工程”。畸形的政績觀,不僅背離了政府創新應有的價值取向,更重要的是它是既勞民又傷財的工程,會影響一個地區一個領域長遠的可持續的發展,它事實上就是一種“偽創新”。毒化了創新的社會環境,影響了創新的聲譽,傷害了民眾對創新的殷殷期盼。由此可見,創新意識不強,是個觀念問題,但僅從觀念角度卻不能解決觀念問題。

(二)回應性差,對不斷成長的公民社會和民眾訴求反應遲鈍。政府創新,在某種意義上說是政府自己革自己的“命”,是很疼的,能否下得了手呢?那就借助于民眾之手來推動。我們必須承認政治文明是取得了長足的進步的,但這并不等于說已經很好了,與經濟社會發展、民眾訴求很合拍了。盡管改革開放以來,我們政府的改革和政府創新,大規模的就進行了七、八次,各地的實驗、試點從未間斷過,從政治領域到行政領域都是如此。在政治透明方面,主要有:信息公開;批決策公開;警務公開;司法公開;檢務公開;任前公示;政府上網等。在公共服務方面,主要有:改進社會福利;扶貧濟弱;治安聯防;全民教育;市長熱線;領導下訪等。在基層民主和政治參與方面,主要有:立法聽證和政策聽證;干部競爭上崗;鄉鎮長選舉改革;共推公選和“兩票制”等。在權力監督和廉政建設方面,主要有:行政訴訟;離任審計;輿論監督;政府采購和工程招標等。在行政效率和公共管理方面,主要有:簡化行政審批手續、大幅度地取消行政審批事項;強化行政責任;急事急辦制度;建立應急管理機制;改革公共財政制度;積極嘗試公共事業制度的改革。但就總體情況而言,離創新型政府所必備的基本要素還有相當的距離。一般認為,創新型政府就是一個善治的政府,必須具備以下要件:民主、法治、責任、服務、質量、效益、專業、透明和廉潔。換言之,我國政府創新的主要趨向是,從管制政府走向服務政府,從全能政府走向有限政府,從人治政府走向法治,從集權走向分權,從統治走向治理。而要縮短這樣轉變的歷史行程,就必須強化政府的回應性。由于路徑依賴的深刻影響,官僚主義、官本位仍具有深厚的社會基礎和心理基礎,因此,積極構建、拓寬民意表達渠道,積極構建利益訴求機制,不斷完善人民代表大會制度,不斷改進政治協商制度,嘗試建立民調機構,有效推進黨內民主,使我們的政府對民意更敏銳,反應更及時,公共政策更公正、更合理。要把民意作為政府創新的立足點,把民生作為政府創新的著立點,政府創新圍繞民意走,政府工作緊貼民眾訴求,“權為民所用、情為民所系、利為民所謀”就有了最為堅實的基礎,如此,就會大大加強政府的回應性、合法性、權威性。

(三)政府與社會、政府與市場、政府與企業之間邊界不清,公權力限制不力,私權力保障不足,社會組織發育不良。現代國家治理離不開“三只手”。一是市場之手,二是政府之手,三是社會之手。市場這只手重點解決效率問題,政府這只手重點解決公平問題,但效率問題的最終解決也有賴于政府這只手的有效干預。社會之手要解決公民自治的問題。毫無疑問,在這三只手中,政府之手更為強大,更有力度,更有沖動。在市場經濟條件下,人民政府作為國家公權力必須服務于最廣大的人民而不能淪為社會強勢集團的工具,這是人民民主的社會主義制度對政府權力的性質設立的最低底線。它的職能不僅要有市場經濟國家政府所共有的職能,中國的政府創新,就要承擔起上述沉甸甸的歷史責任,以保持和體現中國社會主義政治制度的優勢和特點。當下的中國,就政府而言,如何讓市場能解決的事還給市場去解決,這本身就是政府的重要創新的內容;如何讓企業能解決的事讓企業去解決,這本身也是政府創新的重要內容;如何讓社會的事交給社會自身去解決,這本身也是政府創新的重要內容,理清政府與社會、政府與市場、政府與企業之間關系,不僅是政府創新的前提和基礎,事實上也構成了政府創新的內容,這一點應該是確定無疑的。