淺探“征地保障”

黃　戀

[摘 要]隨著城市化和工業化進程的加快,農村集體土地被大量征用,一種新的社會群體失地農民開始出現,并不斷擴大。如何保障失地農民的各種權益,建立合理的土地征用補償機制,是有效保障社會穩定和經濟持續快速增長的前提,也是現階段城市化進程中亟待解決的問題之一。本文就是在對國內征地保障的現狀分析的基礎上,并結合國外征地保障的實踐,提出完善征地保障的一些制度建議。

[關鍵詞]土地征用 失地農民 權益保障

作者簡介:黃戀,1987年出生,女,籍貫江西,現上海大學公共管理系碩士研究生,公共政策方向。

土地征用,在我國《土地管理法》第二條第4款中規定為:“國家為公共利益的需要,可以依法對集體所有的土地實行征用”,即可表述為國家或政府為了公共目的依法強制取得他人土地并給予補償的一種行為。從這個概念我們可以得出土地征用的四個主要特點,即土地征用的主體只能是政府;其手段是依法強制進行;其目的是為了“公共”利益;最重要的就是在強制行使這種權力的同時必須給予土地所有者合理補償。如何做出合理的補償以切實保障失地農民的合法權益,已經成為現今中國城市化進程中面臨的重大挑戰。

就此,黨的十七屆三中全會明確提出,要“進一步規范土地流轉過程,嚴格區分土地開發的各種用途,有差別的、因地制宜的對失地農民進行合力賠償”,并進一步指出“要保障失地農民的各種利益,保障工作要納入城鄉一體化體系”,“要進讓失地農民參與土地資本性增值的收益,改革農村金融機制”。因此,本文就是在貫徹落實黨中央的最新精神,探討國內征地保障現狀的基礎上,試圖通過借鑒國外征地保障的實踐經驗,提出完善征地保障的制度建議,以期對我國征地保障實踐給予一定的啟發。

一、國內征地保障現狀分析

在國內,地方上的一些比較好的征地保障政策起到了很好的效用。如蘇州市設立征地保障個人資金專戶,動態分享土地收益;浙江省桐鄉市發放“就業培訓券”,提高就業培訓針對性;重慶與成都引入保險保障的社會機制和金融機制等。這些都是國內各省市在中央精神的指導下,根據各省市內部的實際情況因地制宜地制定出的相關政策,它們的成功經驗將帶動全國征地保障工作的發展,具有特殊的示范效應。

然而,我們在承認國內的征地保障取得一定成績的同時,又必須看到它所存在的一些問題,這主要表現在以下幾個方面:

(一)征地范圍不嚴,相關法律法規對政府征地權的限制和監督缺乏。

土地征用制度存在突出問題,“公共目的”的土地征用和商業目的的土地征收往往混雜在一起,存在著濫用土地征收權的問題。但我國《憲法》和相關法律包括剛頒布的《物權法》都未對公共利益作出明確的界定,這就造成了所謂的公益要件虛置。由于法律本身對征地的公共利益界定不明,對公共利益的解釋變成了職能部門和主要行政領導自由裁量的權力,這就為政府征地權的濫用打開了缺口。[6]

(二)征地過程中的公眾參與程度不高,缺乏透明度

按照最新《土地管理法》第四十八條規定,征地補償安置方案確定后,有關地方人民政府應當公告,并聽取被征土地的農村集體經濟組織和農民的意見。但事實上,在現行體制下,征地過程中的各項補償最終要落實到農民,但農民無法以獨立權利主體的地位參與到征收協商談判中來,征地過程中又缺乏暢通的申訴渠道,其財產權利的保障就更成為問題,征收過程的全程管理和有效的監督反饋機制也就無法真正建立起來。

(三)土地征收后對失地農民的補償過低

《土地管理法》的規定:“土地補償費是該耕地被征用前三年平均年產值的6～10倍,安置補助費是4～6倍,”且“補償費和安置費的總和最高不得超過土地被征用前三年平均年產值的30倍?！卑凑者@個標準,對農民的補償雖然具有地區差異,但以現金形式補償的通常都在每畝2萬10萬元之間,這無法解決失地農民的后顧之憂和長遠生計,從而造成了相當一部份失地農民,成了“種田無地,就業無崗,低保無份”的“三無”階層。

(四)失地農民權益保障乏力

土地對于農民相對城市居民而言具有更為深遠和廣泛的意義,它不僅是農民生產經營的基礎,對農民更具有重要的保障功能和歸依功能;但農民集體作為土地所有者卻無法從以土地開發為先導的工業化、城市化進程中受益,失地農民的基本權益保障更加步履維艱。按照最新規定,土地收益的主要成份是對農民的征地補償費,應該占到土地收益總額的68. 6%,但在實際中農民僅能得到5-10%,且往往由于征地補償分配混亂,導致農民所得進一步減少,[7]農民集體的土地收益權明顯受到了損害。

二、國外征地保障的實踐經驗

在國外,征地保障都有嚴格的法律和征地程序作為保障,并在議會、法院、新聞媒體、民間組織的嚴格監督下進

行。一般來說,政府征地的目的必須是出于維護公共利益的需要,而且要在充分尊重和保障農民合法權益的前提下,以平等、自愿、互利的原則,在征地雙方平等協商基礎之上,按照土地的市場價格進行補償,并對失地農民以后的生活問題作出一系列安排。

(一)英國、美國模式:以法律形式規范政府征地行為

縱觀世界各國土地征收法律,大都制定得比較完善,建有以土地征收法為核心的一系列法律體系,對土地征收程序、征地補償都有明確的規定。如英國,政府和職能部門征用土地的依據是一部在英格蘭和威爾士實施的《強制征購土地法》,而且征地必須經過議會的批準才可以進行。而確認是否適用《強制征購土地法》的門檻是很高的。在美國,土地征用被稱為“最高土地權的行使”?！睹绹摪钔恋卣吖芾矸ā芬幎?政府有權通過買賣、交換、捐贈或征用的方式獲得各種土地或土地權益,政府鼓勵農民保護農業土地資源,不會輕易征用農民土地。

(二)日本、加拿大模式:根據相當補償原則,在制定征地補償標準和范圍時最大限度考慮到土地所有者的利益

土地權利人得到的土地補償費包括兩部分:土地征用費和土地賠償額。土地征用費相當于征用土地的價值,賠償額是對土地權利人因征用而造成的經濟及其它損失的補償。日本的土地補償費包括:土地征用費、征用損失賠償、通損賠償以及少數殘存者的補償、離職者的賠償、事業損失賠償等等。這些多項補償費從各個方面盡可能全面的、最大限度的保障土地權利人因失地而造成的損失。加拿大按市場價格范疇的土地補償費一般涉及以下幾個方面:被征用部分的補償、有害或不良影響補償( 如嚴重損害或滅失價值)、干擾損失補償、重新安置的困難補償等。

(三)德國模式:建立完備的保障制度

德國是世界上第一個建立社會保障制度的國家,農民養老保險制度是根據1957年7月頒布的《農民老年救濟法》建立起來的。該法規定所有農民都有義務參加養老保險。農民養老保險的資金主要來源于投保人繳納的保險金和國家的補助金兩個部分。因此,德國的農民不用擔心在土地征用后的失業及生活來源問題,他們的養老保險是“投保資助型”,即農民自身已經在前期進行了一定程度的自我投資和保障,同時結合國家和社會的相應補助,從而一定范圍內解決了征地后引起的全國大范圍的失業農民沒有收入的困境。

(四)法國、瑞典模式:建立以審查土地征用目的和處理土地賠償糾紛為核心內容的司法保障機制

對土地征用目的進行審查,法國頗具代表性。法國的行政法院可以審查土地征收目的是否符合公共利益的需要。依照法國法律,土地征收的申請單位、被征收土地的所有者和利害關系人以及與土地征收有直接利益的人,因對土地征用目的發生爭議,不服批準決定的,可以在批準決定公布后兩個月內,向行政法院提起訴訟。關于土地賠償額的糾紛,各國都規定了當事人可以向法院起訴,由法院作最終的裁決。多數國家是民事法庭裁決,但是,有些國家由專門的法庭或法院受理這些案子,如英國的土地法庭、瑞典的土地法院。

三、完善與借鑒

(一)加強土地征用法制建設

從上述的英美模式中,我們發現,在土地征用中,必須確立一套完善的法制體系來規范各征地主體的行為,并通過建立相關的司法監督和審查制度保證各主體確實以“公共利益”為出發點。因此,應盡快確立一部合理而完善的“土地征用法”,對土地征用制度做出明確的規定,防止現實中普遍存在的征地主體混亂、征地行為不規范和補償標準不統一的現象。

(二)全面估量,建立合理補償機制

以日本和加拿大補償機制為主體的模型中,我們可以看出,合理的、全面的對土地價值以及與土地相關的附帶價值的估計和補償是保障失地人民基本生活的關鍵。因此,必須以“土地價值”為出發點,對補償價格作出清晰合理的界定,并制定出相應的補償標準是征地保障的又一有益的考慮方向。[8]

(三)健全農村保險制度

在我國,農村基本生活保障一直都存在不少的問題。土地的征用使得農民沒有了最后的生活資本,使農民的生活質量進一步惡化。因此,德國模式的加強農村保險制度建設將為農村境況的改變帶來極為重大的意義,它一方面不會加重政府為補償征地而增加的負擔,另一方面給農民失地后的生活帶來基本的保障。

(四)建立公正的糾紛解決機制

據國務院發展研究中心農村經濟研究部披露,現在農民上訪中有60%與土地有關,其中30%又跟征地有關。因此,以“后征地保障”為出發點,建立專門機構公正地解決征地后出現的糾紛,在以司法機制來保障農民的應有權益同時,又減少了社會的矛盾和對抗,創造了社會全面發展的可觀環境,這就是法國、瑞典模式給我們的最大的啟示。

土地作為社會保障的替代物,為占中國人口絕大多數的農民提供了基本的生活保障[9]。因此,溫家寶總理講,在中國,必須實行最嚴格的耕地保護制度,必須保護農民對土地生產經營的自主權,占用農民的土地要給予應有的補償,土地出讓金主要應該給予農民。[10]在社會主義建設的新時期,我們應不斷探索,尋求新的法律與制度途徑,盡可能地使政府的征地行為合理合法,對失地農民的補償及保障合理可行并落到實處,從而最大程度的保障農民的土地權益,為社會主義和諧社會的構建奠定堅實的基礎。

參考文獻

[1]周慧。論土地征收中失地農民權益的法律保護[J]財經理論與實踐,2007年第5期

[2]陳曉煌。城市化進程中的失地農民問題探析[J]蘭州學刊,2004年第2期

[3]鄧留獻。農用土地定級估價理論與實踐[M]中國大地出版社,2000年

[4]韓長賦。改革土地征用制度需要保護耕地和農民利益[N]人民日報,2003-11-4

[5]鞠成偉,陳小福。農村土地征收中的違法形態及其法律規制[J]農業經濟,2007年第1期

[6]周慧。論土地征收中失地農民權益的法律保護[J]財經理論與實踐,2007年第5期

[7]陳曉煌。城市化進程中的失地農民問題探析[J]蘭州學刊,2004 年第2 期

[8]鄧留獻。農用土地定級估價理論與實踐[M]中國大地出版社,2000

[9]韓長賦。改革土地征用制度需要保護耕地和農民利益[N]人民日報,2003-11-4

[10]鞠成偉,陳小福。農村土地征收中的違法形態及其法律規制[J]農業經濟,2007年第1期