治理、善治與中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)管理

王　勇　牛蘭英

[摘 要]治理與善治,是基于市場(chǎng)失靈和政府失靈于上世紀(jì)90年代在西方興起的一種政治思潮。其理論形態(tài)雖然尚不成熟,基本概念也比較模糊,但它體現(xiàn)的合作、共治的價(jià)值理念,超越了傳統(tǒng)的思維方式,從而對(duì)政治學(xué)的發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)。當(dāng)前認(rèn)真學(xué)習(xí)研究治理善治理論,對(duì)于加強(qiáng)社會(huì)管理,構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)具有重要借鑒價(jià)值。

[關(guān)鍵詞]治理 善治 社會(huì)管理

作者簡(jiǎn)介:王勇,河南商丘人,天津社會(huì)科學(xué)院馬克思主義研究所助理研究員;牛蘭英,河南商丘人,中共商丘市委黨校黨建教研部副教授。

一、治理與善治理論的興起及其基本內(nèi)涵

1989年的世界銀行報(bào)告《撒哈拉以南非洲:從危機(jī)到可持續(xù)增長(zhǎng)》首次使用了“治理危機(jī)”(crisis in governance)一詞,用來(lái)概括當(dāng)時(shí)非洲的情形。此后,“治理” 被西方學(xué)界和政界廣泛使用,一時(shí)間成為一個(gè)可以指涉任何事物的流行術(shù)語(yǔ)。進(jìn)入21世紀(jì),治理也成為我國(guó)學(xué)界的重要話語(yǔ)。在我國(guó)治理一詞首先被經(jīng)濟(jì)學(xué)界引入,如“公司治理”,后來(lái)政治學(xué)界、社會(huì)學(xué)界也相繼采用,分別指政府治理和公共治理。

然而,治理并沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的定義和用法。英國(guó)學(xué)者羅伯特·羅茨在分析梳理幾種不同的治理定義的基礎(chǔ)上指出,“治理標(biāo)志著政府管理含義的變化,指的是一種新的管理過(guò)程,或者一種改變了的有序統(tǒng)治狀態(tài),或者一種新的管理社會(huì)的方式”。他認(rèn)為,治理至少有6種不同的用法,即作為最小國(guó)家的治理、作為公司治理的治理、作為新公共管理的治理、作為“善治”的治理、作為社會(huì)控制論系統(tǒng)的治理和作為自組織網(wǎng)絡(luò)的治理,并分別對(duì)每種用法作了具體分析。[1](p86-94)關(guān)于治理的定義,全球治理委員會(huì)給出的界定無(wú)疑具有很大的代表性和權(quán)威性。該委員會(huì)于1995年發(fā)表的題為《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報(bào)告,對(duì)治理下了如下定義:治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過(guò)程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則,也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個(gè)特征:治理不是一整套規(guī)則,也不是一種活動(dòng),而是一個(gè)過(guò)程;治理過(guò)程的基礎(chǔ)不是控制,而是協(xié)調(diào);治理既涉及公共部門,也包括私人部門;治理不是一種正式的制度,而是持續(xù)的互動(dòng)。[1](p4-5)

雖然治理理論是為了彌補(bǔ)市場(chǎng)和國(guó)家的缺陷而提出來(lái)的,但治理既沒(méi)有國(guó)家合法的強(qiáng)制力,也沒(méi)有市場(chǎng)機(jī)制自發(fā)的調(diào)節(jié)功能。治理的特征決定了它像市場(chǎng)失靈和國(guó)家失靈一樣,也存在治理失靈的可能性。但判斷治理失靈的標(biāo)準(zhǔn)不像判斷市場(chǎng)失靈和國(guó)家失靈的標(biāo)準(zhǔn)那樣一目了然。

善治是世界銀行提出的新口號(hào),已成為世界銀行向第三世界國(guó)家貸款政策的主導(dǎo)思想。對(duì)于世界銀行來(lái)說(shuō),治理就是“使用政治權(quán)力管理國(guó)家事務(wù)”,而“善治”涉及:一種有效率的公共服務(wù)、一種獨(dú)立的司法體制以及履行合同的法律框架;對(duì)公共資金進(jìn)行負(fù)責(zé)的管理;一個(gè)獨(dú)立的、向代議制的立法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)的公共審計(jì)機(jī)關(guān);所有層次的政府都要遵守法律、尊重人權(quán);多元化的制度結(jié)構(gòu)以及出版自由。[1](p91)

我國(guó)學(xué)者俞可平認(rèn)為,善治就是使公共利益最大化的社會(huì)管理過(guò)程。善治的本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理,是政治國(guó)家與公民社會(huì)的一種新穎關(guān)系,是兩者的最佳狀態(tài)。他在綜合各家關(guān)于善治問(wèn)題觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上概括了善治的10個(gè)要素:合法性、法治、透明性、責(zé)任性、回應(yīng)、有效、參與、穩(wěn)定、廉潔和公正。[2](p85-86)

總之,善治的過(guò)程就是一個(gè)還權(quán)于民的社會(huì)管理過(guò)程,在這一過(guò)程中,公民廣泛參與、政府與各級(jí)各類社會(huì)組織有效合作,良性互動(dòng),以使公民的公共利益最大程度的得以實(shí)現(xiàn)。可見(jiàn),健全和發(fā)達(dá)的公民社會(huì)是實(shí)行善治的基礎(chǔ)。各國(guó)因公民社會(huì)的發(fā)展?fàn)顩r千差萬(wàn)別,善治的程度也有很大不同。但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的廣泛發(fā)展和全球化進(jìn)程的加快,越來(lái)越多的學(xué)者和國(guó)際組織傾向于使用善治這個(gè)分析框架分析國(guó)際國(guó)內(nèi)問(wèn)題。

二、中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)管理格局的善治取向

黨的十六屆四中全會(huì)從加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的戰(zhàn)略高度,提出了“加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)和管理,推進(jìn)社會(huì)管理體制創(chuàng)新”的要求,并明確提出要“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局”。黨的十六屆六中全會(huì)和黨的十七大又分別對(duì)健全這一中國(guó)特色的社會(huì)管理格局進(jìn)行了強(qiáng)調(diào)和部署。

“黨委領(lǐng)導(dǎo)”,主要是政治領(lǐng)導(dǎo),確保社會(huì)管理的正確方向。整合各種資源,凝聚各方力量,充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用;“政府負(fù)責(zé)”,是指政府作為社會(huì)管理的最重要的主體,要切實(shí)發(fā)揮社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能,既不能缺位也不能越位。但“負(fù)責(zé)”決不是包辦,事實(shí)上也做不到。政府要在管理中體現(xiàn)服務(wù),在服務(wù)中實(shí)現(xiàn)管理;“社會(huì)協(xié)同”,就是要充分發(fā)揮各類社會(huì)組織的作用。社會(huì)組織能夠發(fā)揮政府所不能發(fā)揮的特殊作用。在中國(guó)特色的社會(huì)管理格局中,社會(huì)組織是社會(huì)管理的主體之一,同時(shí)也是被管理的對(duì)象。黨的十六屆六中全會(huì)通過(guò)的《決定》七次提到“社會(huì)組織”,這是從未有過(guò)的現(xiàn)象;“公眾參與”,是社會(huì)管理的基礎(chǔ),也是人民當(dāng)家作主的有效實(shí)現(xiàn)形式。公眾參與既是權(quán)利的行使,也是義務(wù)的履行,其參與的程度直接決定社會(huì)管理的效果。

黨的十六屆四中全會(huì)提出的“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局”,既符合我國(guó)現(xiàn)階段社會(huì)管理的實(shí)際情況,也符合治理與善治的基本理念;既是重大的理念創(chuàng)新,也是重大的制度創(chuàng)新。這一嶄新的社會(huì)管理格局,首先體現(xiàn)了社會(huì)管理主體的創(chuàng)新。政府、社會(huì)組織、公眾在管理格局中雖地位不同,但畢竟都是主體,與統(tǒng)治理念下的單主體管理有質(zhì)的區(qū)別。其次,體現(xiàn)了社會(huì)管理方式的創(chuàng)新。“黨委領(lǐng)導(dǎo)”、“政府負(fù)責(zé)”、“社會(huì)協(xié)同”、“公眾參與”的社會(huì)管理方式,既不完全同于善治條件下的社會(huì)管理,也根本區(qū)別于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的社會(huì)管理,它以特有的方式體現(xiàn)了我國(guó)現(xiàn)階段社會(huì)管理的政治優(yōu)勢(shì)和政府主導(dǎo)型現(xiàn)代化的基本特征。

關(guān)于善治理論,在西方學(xué)界見(jiàn)人見(jiàn)智,在我國(guó)也是褒貶不一。本文認(rèn)為,實(shí)現(xiàn)善治的兩個(gè)基本前提是管理主體的多元化和合作共管。善治作為一種分析框架,在于強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)的合作,通過(guò)二者的良性互動(dòng),共同推動(dòng)公共利益的實(shí)現(xiàn),而不是旨在強(qiáng)調(diào)政府要完全放權(quán)于社會(huì),這事實(shí)上是做不到的,也不符合我國(guó)的政治傳統(tǒng)。我們不能簡(jiǎn)單地把善治理論看作西方自由主義的翻版,作為分析工具,對(duì)于我國(guó)這樣政社長(zhǎng)期不分、公眾參與意識(shí)淡薄的國(guó)家,是有積極意義的。

黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局,實(shí)質(zhì)上就是中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)管理的基本框架,它體現(xiàn)了鮮明的善治取向,盡管其完善還有很長(zhǎng)的路要走,與善治的要求也有很大差距,但意義在于,它體現(xiàn)了一種積極的管理理念和政策導(dǎo)向。隨著社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理實(shí)踐的深入推進(jìn),這一管理格局也必將不斷發(fā)展和完善。

參考文獻(xiàn)

[1]俞可平。治理與善治[M]社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年

[2]俞可平。民主與陀螺[M]北京大學(xué)出版社